《侵权责任法》第24条的解释论

　　　　　　　　　　　　叶金强 南京大学法学院 教授

　　内容提要: 《侵权责任法》第24条之规定具有一般条款所应具备的模糊性、规范性、授权性等特征，无论从价值基础还是从逻辑角度来看，均可解释为无过错责任的一般条款。其内含的是对“无过错就无责任”原则的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错的行为人分担一定的损失。该条中的“实际情况”，系采由过错之外的归责因素构成的一种开放的、动态的结构，个案中，法官根据所出场的归责因素的量度及归责指向，来确定行为人是否应分担损失以及分担的数额。


一、引言
《侵权责任法》第24条规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”该规定应属《民法通则》第132条之规定的延续，但又有所不同。其主要不同之处有：一是以“受害人和行为人”取代“当事人”，二是以“对损害的发生都没有过错”取代“对造成损害都没有过错”，再就是以“分担损失”取代了“分担民事责任”。那么，立法上的这些变化，意味着什么呢？对此，法工委民法室对其中的一项变化的解释是，由“分担民事责任”改为“分担损失”的原因有二：一是无过错即无责任，既然均无过错，行为人就不应承担责任，而只能是分担损失，二是让无过错的当事人“承担责任”，其感情上难以接受。[1]而对于其他的变化，法工委民法室未作评论。
本文拟从解释论之角度来分析第24条之规定．拟解决的主要问题包括：第24条其有何种规范目的、规范结构以及体系定位？其与《民法通则》第132条是否有实质性的不同？第132条的解释论论争，在第24条的解释论中有何意义？第24条中的“实际情况”应如何具体化？实践中应如何妥当适用第24条之规定？这些均是《侵权责任法》施行中不得不回答的问题，下面将围绕这些问题展开讨论。
二、第24条的体系位置与制度框架
（一）《民法通则》第132条的解释论论争
《民法通则》施行后，围绕其第132条之规定，形成了“公平责任原则论”、“无过错责任论”、“公平责任原则否定论”三种主要观点。其中，“公平责任原则论”者认为第132条确立了公平归责原则，[2]其与过错责任、无过错责任共同构成了三元归责体系，[3]《民法通则》将公平责任上升为一般条款；[4]“无过错责任论”者认为，第132条属于无过错责任，[5]反对公平责任原则论，主张过错责任和无过错责任之间不可能存在第三种责任；[6]“公平责任原则否定论”者则是立足于对“公平责任原则论”的批驳，认为法律规定本身即存在概念和逻辑上的明显错误，公平责任原则自然是谬之愈远，[7]其缺乏法律依据、没有具体对象、存在认识论上的缺陷。[8]对于上述论争，通说系采“公平责任原则否定论”，“公平责任原则论”只有为数不多的学者在坚持，而“无过错责任论”也未能引起学界足够的关注。
上述讨论中，支持“公平责任原则论”的学者，多将1922年的《苏俄民法典》第406条、《瑞士债法》第54条、《意大利民法典》第2045条、《德国民法典》第829条、我国台湾地区“民法”第187条等规定，视为公平责任原则的比较法上的立法例。[9]其实，上述法例中除了苏俄民法典中的规定之外，其他均是针对非常具体的情形而作出的规定，与我国法上的规定有质的区别。例如，德国法第829条规定的仅是针对在根据其第827条、828条之规定应排除责任的情况下，于公平要求以及不剥夺维持生计和履行法定抚养义务的限度内，例外地确定赔偿责任；《瑞士债务法》第54条则是仅针对无民事行为能力人责任而作出的特别规定。而我国的规定，显然覆盖面非常广阔。
可以想见的是，《侵权责任法》生效之后，围绕第24条之规定必然会形成不同的学说。笔者认为，第24条的解释不应将视野局限于《民法通则》第132条之讨论，不必再纠缠于“公平责任原则”的妥当与否，而是要从体系背景、立法目的本身来考虑，思考应如何合理地确定其体系位置。
（二）归责体系与无过错责任的立法模式
侵权归责原则历经变迁，在现代逐渐形成了过错责任和无过错责任的二元结构，自1953年德国学者Esser的论文始，[10]二元结构论取得了相当的影响力。我国学界虽有过错责任一元制，过错责任和无过错责任二元制，以及过错责任、过错推定、公平责任三元制等不同学说，[11]但二元结构论占据通说的地位。现行《侵权责任法》于第6条、第7条分别规定了过错责任和无过错责任，反映了通说的影响。不过，第6条无疑应属过错责任的一般条款，但第7条却并非无过错责任的一般条款。第7条指向于法律有特别规定的情形，不具有开放性。而且，其也非“只有与其他法条相结合才能展现其创设效果”的不完全法条，[12]因为该条中并无独立于其他法条的特别构成或效果。就此而言，第7条并无什么规范意义。这样，我国现行法所采二元结构中，过错责任选择了一般条款加列举之模式；而无过错责任在列举之外，还于第69条就高度危险作业规定了小的一般条款，但是否存在无过错责任的大的一般条款，则尚有疑问。
无过错责任是否应设一般条款，比较法上存有争议。无过错责任早在罗马法中即已存在，后在近代法的发展中，作为过错责任之例外，其范围逐步扩大，种类也越来越多。但是，无过错责任并非是根据统一的体系而被导入现行法，而是基于不同的动机或多或少地杂乱地发展起来的。[13]现代法上，学者们开始讨论无过错责任的立法模式问题，探讨到底应采一般条款还是特别立法模式。德国、奥地利等国采行的均是特别立法模式。[14]但此种模式易导致立法漏洞，在实践中引发评价矛盾。故有学者建议，或者设立无过错责任的一般条款，或者容许无过错责任一般要件的类推适用。[15]瑞士的责任法修订委员会认为，支持一般条款的根本基础在于特别立法模式本身的缺陷，即：不完整性；相同类型，不同的处理；以及跟不上技术发展的步伐。[16]还有学者指出：因为危险责任完全建立在一个统一的思想基础上，出于公平的要求，应当通过一般条款统一调整危险责任。[17]瑞士侵权法草案、奥地利和捷克损害赔偿法草案、甚至在立陶宛法律中，均可以发现这样的一般条款。不过，反对针对危险责任采取一般条款的人也不在少数，这些反对意见导致欧洲民法典小组所起草的共同参考框架中的危险责任，又回归到目前单行调整的模式上。[18]
笔者主张无过错责任采一般条款加类型立法模式，一般条款中需包含一个开放的、弹性的归责要素体系，而具体无过错责任类型则需根据类型成熟度和实践需要来单立。[19]现今，我国侵权法立法业已完成，接下来的应是解释论的工作。那么，解释论上，我国现行法上无过错责任采行的是何种模式呢？对此，首先需考察一下《侵权责任法》中有哪些条文涉及无过错责任。有学者认为，《侵权责任法》中规定无过错责任的条文有：监护人责任（第32条）；使用人责任（第34、 35条）；产品生产者责任（第41条）；机动车交通事故责任（第48条）；环境污染责任（第65条）；高度危险作业损害责任（第69条）；民用核设施损害责任（第70条）；民用航空器损害责任（第71条）；占有、使用高度危险物损害责任（第72条）；从事高空、高压、地下挖掘或高速轨道运输工具损害责任（第73条）；遗失、抛弃高度危险物损害责任（第74条）；非法占有高度危险物损害责任（第75条）；饲养的动物致人损害责任（第78、 79、 80、 82条）；建筑物倒塌致人损害责任（第86条）；公共场所等挖坑损害责任（第91条）。[20]这些列举性规定中的有些类型是否为无过错责任，尚有争议；同时，其中第69条为高度危险作业责任的一般条款。[21]这样，无过错责任之立法，于现行法上已有列举式的类型立法和小的一般条款。而于此之外，是否还存在无过错责任的大的一般条款，[22]则涉及第24条的定位。
（三）第24条之定位与架构
解释论上，笔者主张将第24条定位于无过错责任的一般条款，主要理由包括：
首先，从价值基础来看，第24条规定行为人没有过错也要分担损失，此处损失“分担”的思想基础，显然系基于对“没有过错就没有责任”之信条的反思与批判，其认识到一概地没有过错就绝对没有责任之不妥，试图在行为人没有过错时，根据其他的归责因素来确定损害的分配。这些均是非常典型的无过错责任思想的体现，无过错责任实质上就是对过错责任之中“没有过错就没有责任”原则的否定，由过错之外的归责思想构成责任的基础。无过错责任原理的生成，矫正了传统的过错责任原则，将过错责任限制在了“有过错就有责任”的范围之内。可见，第24条反映的正是无过错责任的基本理念。在此前提下，技术上不可能也不必要去将无过错分担损失的价值理念人为分割为两部分，一部分作为第24条的基础，另一部分作为第24条之外的无过错责任的基础。至于“分担损失”之表达，非若前文法工委民法室所解释的那般，[23]反倒是恰恰体现了该条无过错责任损害分配之属性。
其次，从逻辑层面来看，过错责任和无过错责任是两个相对应的范畴，在这两者之间不可能存在第三种责任。[24]二元归责体系之下，过错和无过错责任于逻辑上即覆盖了责任的全部领域。第24条为行为人所确立的负担，逻辑上怎么也不可能逃出无过错责任的射程。至于，有学者认为：第24条的公平责任就是原因责任，其以加害行为和损害之间密切联系作为确定责任的依据，显然是和过去的原因责任没有本质区别。[25]对此，笔者以为该观点尚有商榷余地。一方面，价值无涉（wertblide）的引发（verursachung）并不足够成立责任，尚需由相应行为或其他构成要件形成的特殊法律基础的加入，仅仅因果关系，不能导向责任。[26]另一方面，第24条也并非是以“加害行为和损害之间密切联系”为责任的基础，而是以因果关系为前提，由“实际情况”来确定责任的有无。所以，第24条也绝不是退回到了结果责任。
再次，第24条具备一般条款的基本特征。一般条款是涉及社会评价的规范事实构成要素，特别体现在其高度的模糊性，并以此来构建出法律规范的核心内容。[27]一般条款具有模糊价值，其因非常空灵而富有弹性，从而为法官自由裁量留下了广阔的空间。一般条款相当于对法官的空白授权，由法官在个案中进行价值补充，来实现个案正义。联系到第24条之规定，其中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，限定了效果适用的前提条件，即当事人无过错；[28]“由双方分担损失”之表达，设定了法律效果，该效果具有弹性，分担的比例未作任何限定；而在当事人没有过错的前提下需具备什么样的条件才发生分担损失的效果，该条规定的是“根据实际情况”，从而完全授权法官根据个案情境并依一定价值判断来作出决断。可见，第24条具备了一般条款所应具备的规范性、授权性、模糊性等特征。
这样，具有一般条款特征的第24条之规定，基于对“没有过错就没有责任原则”的反思与批判，授权法官根据“实际情况”来让无过错行为人分担损失，无论是从价值基础还是从逻辑层面来看，均可定位于无过错责任的一般条款。也许有人会从第24条所处位置、立法者意图等方面，来质疑其一般条款的属性。其实，解释论的自由度远非想象的那样狭窄。比较法上不妨来看一看法国民法第1384条第1款之规定：个人不仅应对自己行为所致损害承担责任，而且还要对由其负责之人及照管之物导致的损害负责。该款规定中的物之责任，后在司法实践中被解释发展为严格责任的一般条款。有学者指出：第1384条第1款规定的立法原意是明确保管人的注意义务，将其转化为严格责任的一般条款是法院的功绩。[29]这里，法国法上从如此遥远之处尚且能解释出一般条款，那么将第24条解释为一般条款，还有什么可犹疑不决之处呢？！
作为一般条款，第24条的基本规范结构为：以“受害人和行为人均没有过错”为前提，根据决定损害分配的“实际情况”，来确定行为人“分担损失”的数额。该规范中的要件和效果均具有弹性，故该条适用之中的核心问题便是如何来应对这些弹性，来确定“实际情况”的具体化方向以及影响损失分担数额的因素。对此，下文将作详尽的展开。而就适用前提来看，不同于《民法通则》第132条之规定，第24条以“受害人和行为人”取代了“当事人”之表达。比较而言，“当事人”的意义较为宽泛，而“行为人”表达之中暗含了因果关系的要求，故损害需要是行为人导致的。这样，原可适用《民法通则》第132条的那些被告人分担并非由其导致的损害的案型，就不可以适用第24条来解决。
三、第24条之适用：“实际情况”与“分担”比例
（一）“实际情况”的构成
“实际情况”的解释，需要从第24条的规范目的出发。第24条意在避免绝对地“无过错即无责任”所导致的不合理结果，在行为人虽无过错的场合，根据其他的归责因素来让行为人合理分担损失、承担无过错之责任。鉴于无过错责任之附加实质上为风险的分配，故“实际情况”可以解释为所有与风险分配之价值取向相关的情况。这样，可以把过错归责之外的所有归责思想引入，从而由这些归责思想来确定哪些情况属于这里的“实际情况”。“损害赔偿法不是由单一归责原则来统治，而是由许多具有同等价值的归责原则相互配合来确定的。”[30]《侵权责任法》之中，过错之外的归责原理可透过第24条之中的“实际情况”来影响损害的分配。这样，“实际情况”的解释将取决于现行法秩序之中于过错之外承认了哪些归责因素。对此，除了从现有立法材料中抽取之外，还可以由通行的价值观念中提炼。
联系我国立法并参考实践与学说，笔者认为，构成“实际情况”的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。首先，利益与风险同在的思想直接影响着损害的分配，在行为人虽无过错但却从致害活动中获益的场合，分担一定损失将成为获利的成本之一。正如学者所言，归责基础和正义标准包括利益和相应风险的一体性。[31]不过，这里的利益不限于经济利益，也可以包括精神上的利益，[32]像监护人责任的正当化应包含了监护人精神利益的考虑。这样，行为人获益因素将构成第24条中“实际情况”，从而可引起“分担损失”之效果。
其次，风险的开启与维持、风险控制的可能性也是重要的归责因素。风险开启与维持作为考量因素，其力量系来源于因果律，盖开启或维持一定风险，提升了损害发生的可能性。同时，风险虽然本质上具有无法完全被控制的特征，但总是具有一定程度的控制可能性。将风险控制可能性作为确定考量因素之一，可诱导可控制风险之人尽可能地控制风险，降低风险发生的可能性，减轻损害或避免损害的产生。所以，上述因素也可构成第24条所言的“实际情况”。《侵权责任法》之中，第九章规定的高度危险责任，典型地体现了这些归责因素的影响。考虑到第69条之高度危险作业责任的一般条款属性，[33]故涉及高度危险作业的案型应适用第69条来解决，而不应当越过第69条来适用更上一级的第24条。但涉及高度危险作业之外危险源的案型，在已超出第九章规定的类型时，可考虑适用第24条，让危险的开启或维持者分担一定损失。
再次，现代高风险社会损害承担社会化趋势之下，损害分散的可能性获得了越来越多的重视，损害分散可能性已成为重要的风险分配因素。在非因过错导致的损害事件中，法律倾向于将损害分配给具有分散损害可能性的当事人来承担。这里，损害的分散需要一定的连接点，处于这样的连接点上的当事人，就会成为法律上损害的承担者，而该当事人可继而实现其分散损害的可能性、通过一定途经将损害进一步分散出去。损害分散的基本途经为保险，有学者指出，保险具有研细损害的效果，损失风险透过企业核算由公众承担了，或者由全体投保人分担了。[34]保险之外，企业还存在透过产品或服务的价格来分散风险的可能性，盖企业承担的事故责任可记入企业成本，通过产品或服务的价格，使损害最终由众多的消费者分担了。这样，在企业为一方当事人的场合，让企业承担相应风险的理由相对充足一些。现行法中，产品责任典型地反映了损害分散可能性在损害分配中的影响，而第24条的适用中，可根据行为人是否具有分散损害的可能性这一“实际情况”，来确定损失的分配。
此外，受害人方面的一些因素也直接影响损害的分配。首先，受害人对所处领域安全性的合理信赖，是影响风险分配的因素之一。合理信赖的存在，意味着受害人的行为与法秩序相吻合，合理信赖的落空会使法秩序遭到破坏，而保护合理信赖、使受害人免受损失，也就避免了秩序的动荡。不过，信赖合理性具有程度的不同，信赖合理性程度越高，将风险分配给行为人的合理性也就越高，信赖合理性的程度将会被与其他的考量因素综合起来，共同影响风险的分配。其次，受害人自我保护可能性的大小，同样影响风险的分配。在受害人完全没有自我保护可能性的情况下，若不提供法律救济，受害人就会处于完全无助的境地，而这正是法律所应避免的。没有自我保护可能性的情况下，受害人的行为也就没有任何不妥之处，自应在风险安排中处于有利的地位。故有学者指出：当自我保护的可能性丧失时，与危险相连的损害赔偿请求权就发生了。[35]现行法秩序中，民用航空器经营者责任的附加之中，应包括了对受害人无自我保护可能性因素的考量。
“实际情况”所可容纳的考量包括但不限于上述因素，前文所述的影响因素并不构成一种封闭的框架，“实际情况”具有一种开放、动态的构造。个案中会有不同的因素介入，并且各项因素往往以不同的强度出现。这样，就需要法官综合考量各因素的量度来得出结论。许多案型中，责任附加均是多项归责因素共同作用的结果。例如，在产品责任中，利益获取、损害分散可能性、危险开启和控制等归责因素，共同指向了生产者责任。当然也存在不同归责因素指向不同的方向，从而发生相互抵消效果的情形。总之，第24条中的“实际情况”系由不同归责因素构成的一个开放的、动态的结构，侵权法也借助于该结构来适应社会的发展，将社会归责观念的演变适时地吸纳进来。
（二）行为人“分担”比例的确定
第24条适用中的另一个重大问题是，在确定行为人应分担一定损失时，应如何来确定具体的分担数额。这实际上就是法律效果具体化的问题，对此，和构成问题一样，均应是在多重因素综合考量基础上得出结论。第24条的适用，以行为人没有过错为前提，通过构成“实际情况”的所有归责因素的综合评价，来得出是否应适用该条规定的结论。当各项归责因素量度综合形成的合力，达到一定的阀值时，第24条即被启动。[36]而启动第24条的所有因素，同样决定着作为第24条适用之效果的损失分担数额，这二者均是在一个开放、动态的体系中进行的。
对此，可形象地由一个拉力结构来说明。具体而言，不同个案中所出场的构成“实际情况”的归责因素会有不同，这些归责因素还会以不同的量度出现。这样，不同的归责因素会以不同的力度将损害拉向不同的方向，相互发生抵消或叠加的效果。损害被合力拉得越是靠近行为人，行为人分担的损害数额就越高。法官正是根据这些拉力的大小与方向，来判断抵消和叠加的最终效果，进而确定妥当的分担数额。例如，在行为人有所获利，而受害人一方存在分散损害的可能性时，这两个归责因素就会发生相互的竞争与角力；此时，如果行为人之行为具有较大的社会有用性，则该因素就会站在行为人一方，将损害推向受害人，虽然其推动的力度是有限度的；若还有其他因素存在，则又有新的力量进人该拉力结构。最终，法官是在权衡各项拉力的力度和方向之后，得出结论。
至此，第24条的定位、适用等问题，基本上均已清晰了。最后，需要强调的是，虽然第24条应解释为无过错责任的一般条款，并根据前文所述的框架加以适用，但这并不意味着实践中的无过错责任可被无限度地追加，规范的弹性不应被滥用。相反，法官应当谨慎适用的24条之规定，敏锐地体悟通行的归责理念，恰当地确定是否让无过错的行为人承担责任以及承担责任的量，以实现个案正义。第24条的过度扩张，会削弱过错责任，危害行为自由。实践中，可通过类型化等方式来适度限制法官自由裁量权，妥当分配损害，将无过错责任限定在合理的范围之内。
四、结论
《侵权责任法》第24条之规定中“受害人和行为人对损害的发生都没有过错”之表达，确定了其适用的领域，即双方均无过错的场合，而“由双方分担损失”的法律效果之规定，宣示了无过错也有责任的取向。可见，第24条中隐含的思想正是对“没有过错就没有责任”原则的反思，其预见到了行为人无过错时，一盖将损失留在原处之不妥，故而授权法官根据“实际情况”来确定是否改变“将损失留在原处”的规则。“实际情况”的抽象与模糊，正反映了一般条款所具有的空灵之特征。所以，第24条应属于无过错责任的一般条款。
第24条适用中的核心问题是“实际情况”的构成以及分担数额的确定，“实际情况”应解释为由所有过错之外的归责因素构成的开放的、动态的体系，构成该体系的归责因素包括但不限于：利益获取、风险的开启与维持、风险控制的可能性、损害分散的可能性、合理信赖、受害人自我保护可能性等。个案中需根据归责思想来确定有哪些“实际情况”需要考量，并在综合考量的基础上确定是否应启动第24条之规定。行为人的分担数额，取决于构成“实际情况”的各项归责因素的量度和归责指向，法官根据各项归责因素之量度的抵消或叠加状况，来确定合理的分担数额。



注释:
[1]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《＜中华人民共和国侵权责任法＞条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2010年版，第93页。
[2]参见王利明主编：《民法•侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第105页以下。
[3]参见刘士国：“论侵权损害的公平责任原则”，《法律科学》1989年第2期。
[4]参见孔祥俊：“论侵权行为的归责原则”，《中国法学》1992年第5期。
[5]参见吴文翰、崔建远：“损害赔偿的归责原则”，《兰州大学学报》（社会科学版）1989年第4期；崔建远、袁久强：“关于‘公平责任原则’的考察与评论”，《当代法学》1990年第3期。
公安机关在构建“重庆1小时经济圈”社会稳定工作中职能定位的战略思考

铜梁县公安局 王泗友

中共重庆市委结合新重庆“大城市带动大农村”的“二元经济结构”的特殊市情，提出了“重庆1小时经济圈”的战略构想，是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，把重庆建设成为西部地区经济增长极，率先在西部全面实现小康的一个超常创举。这一创举的实施和实现，不仅对重庆辖区带来巨大的利益辐射，也给3000万重庆人民创造前所未有的福祉，同时，也给维护社会稳定、保护一方平安的公安机关创造千载难逢的机遇，也将带来巨大的冲击和挑战。因此，公安机关要紧随上级党委和市公安局的步伐，进一步理清思路，找准职能定位，负重拼搏，创造性的开展工作，为“重庆1小时经济圈”目标的实现，清障铺路，保驾护航，创造稳定、和谐的治安环境。
一、当前影响铜梁社会稳定工作的现状分析
在“重庆1小时经济圈”的建设框架中，铜梁是渝西经济走廊的重要组成部分，处于举足轻重的渝西中间部位，不仅地理位置十分重要，而且铜梁的治安状况将对周边区县起到辐射和影响作用，就铜梁县来讲，虽然经济发展总体形势很好，但是从东南西北的情况看，经济形势不容乐观。未来五年，将以兴工富县为核心，提升城市竞争力，增强城市亲和力，塑造城市个性魅力，提高城市综合实力，国内生产总值年均增长12%，三级财政总收入年均增长15％，地方预算内财政收入年均增长12％；农民人均纯收入年均增长6％，农产品商品率达到80％，城镇化水平达到60％。因此，当前和今后一个时期，我县同全市一样，仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，影响和谐稳定的因素仍然大量存在。目前存在的主要问题和表现形式是：
（一）基层基础工作比较薄弱，防范工作有待进一步加强，综合治理措施落实不够。主要表现在：有的群众法制观念淡薄，自我防范和保护意识差，容易受到蛊惑和挑唆，对涉及切身利益和大众治安问题认识不足，人生观和世界观不稳定，容易走上极端；一些单位、街道和部门个别负责人对社会稳定工作的重要性认识不足，抓手不到位，协作配合不力，存在麻痹思想，齐抓共管的措施落实不够；部分村社治保组织工作不力，治安意识不强，对辖区的“两劳”人员和后进青年帮教措施落实不够，对所在区域出现的民间纠纷和事故苗头化解制止不力。因此，导致了很多矛盾纠纷、打架斗殴、寻衅滋事、侵财案件、上访闹事等案件和事件的发生。
（二）刑事案件发案虽然有所下降，案件总量较大，侵财案件、暴力案件比较突出。以2006年为例，全县共立各类刑事案件xx件，同比2005年xx件下降1.5％，破案xx件（其中破年前隐案xx件、积案xx件），同比2005年xx件上升0.5%,打击处理各类犯罪嫌疑人xx人（其中逮捕xx人，直诉xx人，劳教xx人）,同比2005年xx人上升1.9%。全县连续五年保持了刑事发案数下降，破案、打击数上升的良好势头，达到了市公安局提出的“一降两升三无”的总体目标，全县连续五年保持了刑事发案数下降，破案、打击数上升的良好势头，达到了市公安局提出的“一降两升三无”的总体目标。但是，侵财案件占各类刑事案件的比例为77%，十分突出；伤害案件、暴力案件也占30％左右。
（三）社会矛盾和社会热点引发的群体性增加，影响稳定的因素大量存在，并且处置难度加大。由于企业改制、人事劳动、土地征用、城市房屋拆迁、“三农”问题、移民安置、以及各类纠纷等社会热点、难点问题，涉及广大群众的切身利益等因素，引发了诸多社会矛盾，而这些矛盾又将相互交织，相互作用，相互影响，造成新的群体性事件和闹事苗头，造成集访上访人员增多，处置难度增大。比如，2006年移民、老知青、民办教师、抗旱救灾、川剧团职工、xx部队复退军人等各类热点、难点问题比较突出，由于历史和机制的原因，在短期内还不能得到根本消除和禁绝。
（四）交通安全方面潜在不安定因素。2006年，虽然全县道路交通事故的各项指数均控制在了上级下达的目标管理任务指数范围内，但形势仍然严峻：主要表现在市场需求与宏观调控产生矛盾，交通运输业不是十分发达，市场需求量不很乐观。在一定程度上制约了交通运营业的发展，因而产生了市场需求与宏观调控的不相适应。交通运输业要做到“管而不死，活而不乱”，必须从治本上下功夫，否则，违章、违规运作将无法根治，交通事故时有发生。
（五）黄、赌、毒屡禁不止，将逐步延伸到农村，影响将更大。近几年，我们虽然采取一切措施，加大了力度，实施了严厉惩处和打击，也取得了一定效果，但屡查屡禁，屡禁不止。随着“重庆1小时经济圈”的逐步形成，经济社会的不断发展，特别是第三产业的发展，农村富余人员增多，耕地减少，大部分农民将无所事事，特别是一些不务正业、游手好闲的人员，就给黄、赌、毒在农村蔓延创造了条件。
（六）邪教组织“法轮功”的渗透和破坏活动将在一定范围内存在。从我县打击处理的情况看，虽然我局积极配合党委政府，做好“法轮功”顽固分子的教育转化工作，对重点骨干人员逐一落实帮教和监控措施，开展了“春季战役”、“迅雷行动”等专项行动，实现了“法轮功”聚集闹事及赴市到京滋事的“零目标”。但是，“法轮功”邪教组织的渗透和破坏活动由于它的反动本质所决定，寻求境外敌对势力的支持和庇护，通过互联网、传真电话、卫星电视等高科技手段，与我争夺群众、争夺阵地的现象也时有发生。因而，邪教组织的破坏和渗透活动在一定时期内还不可能禁绝。
三、当前和今后一个时期稳定问题趋势预测
“一小时经济圈”不但是各类经济要素最为集中、最为多样、最为活跃的地区，也是各类人群活动最为频繁、矛盾最为多发、冲突最为激烈的区域，更是治安状况最为复杂、社会治安形式最为严峻的地区。
（一）各类刑事、治安案件将会进一步增多。随着“重庆1小时经济圈”的建立，进城务工、经商的人员将会剧增，城乡结合部人员结构复杂，外来暂住人口增多，存在极大的治安隐患，极易引发纠纷和案件。主要是无业闲散人员和外地流窜作案人员将涌进城镇，伺机作案、流窜作案会更突出；加之有的内保部门和街道居民防范松懈，麻痹大意，缺乏安全防范意识和措施，导致撬门入室、抢夺、扒窃案件增多。刑事犯罪中抢劫、盗窃、诈骗等侵财案件仍有可能占较大比例；农村经济案件、乡（镇）、村、社将产生新的腐败案件，黄、赌、毒案件规模将进一步扩大。随着遂渝高速公路即将通车，人员流量将增大，商品物资运输量加大，车辆超载超速、客货混装、无证驾驶、报废车辆上路行驶等情况较多，易于造成群死群伤的交通、爆炸、投毒等恶性案件也时有发生；酿成交通事故的可能性也将增多。
（二）矛盾纠纷、群体性事件将会更加突出。在个别乡镇，农民与农民之间为了利益因素，不懂法，不守法，寻求保护，特别农民涌入城镇后，为了保护自身利益，出现了三五成群、拉帮结伙、攀亲结友、认宗论族的现象。一些宗族势力重新抬头，沉渣泛起，少数人有了矛盾纠纷，不靠组织不靠领导，自行了断，导致了少数不法分子寻衅滋事、聚众械斗、欺压百姓，危害了当地的社会治安。城乡居民因矛盾纠纷引发的案件呈上升趋势，根据近三年的数据分析，有60%以上的矛盾纠纷，导致了治安案件的发生；有15%的纠纷，直接引发了刑事案件。“重庆1小时经济圈”实施以后，更大规模的城市建设、交通建设和征地用地、房屋拆迁，将更大范围地涉及人民群众的切身利益，新一轮的矛盾纠纷将会产生。村社之间、邻里之间、人与人之间的矛盾纠纷会不断发生，由各种利益引发的上访、群体性事件将会不断发生，处置难度会更大，涉及警力、精力将会更多，靠现有的警力只能疲于应付，维护社会稳定的责任更大、担子更重。

（三）农村经济犯罪活动将会出现新的势头。我县形成城市群以后，农村经商和贸易活动更加频繁，涉税犯罪案件将呈上升趋势。农村地区法制教育、宣传尚未达到应有的力度，少数人纳税意识低下，千方百计偷逃税款甚至暴力抗税，使国家财政收入遭受损失。农村个体私营经济发展将会再上一个台阶，以农民为主体的民营企业和个体养殖户、种植户等纳税群体将会大幅增加，随之而来的偷税、抗税案件有上升的趋势；在支援和扶持新农村建设过程中，专项资金被不法侵害的比重将会加大，在层层拨付专款的同时，必然形成许多管理漏洞，少数犯罪分子乘机侵害“专项基金”这一特定的标的物，造成侵占、挪用、诈骗农村专项资金案件的增多；随着经济的飞速发展，农村非法金融活动有蔓延之势。一些不法分子利用金融行业网点建设及农村金融服务不普及、不完善的空挡，利用亲朋好友、同乡同事等连带关系，进行非法金融活动。

（四）新农村建设过程中新情况新问题逐渐突出：在农村的先富阶层与弱势群体之间容易产生矛盾，在每个村几乎都有几户困难户，与先富起来的农户形成明显的反差。而先富阶层大都缺乏回报社会、扶困济危的意识，两个阶层之间不可避免的产生心理隔阂，滋长了社会不稳定因素；城乡差距、贫富差距进一步拉大，经济市场化程度逐步提高，人流、物流、信息流、资金流进一步加快，治安管理漏洞增多，新的治安问题增多。长期以来，由于缺乏对群众必要的思想教育和职业技能培训，群众自身素质得不到有效提高，农民素质参差不齐。随着经济建设用地的不断增加，失地农民数量也在不断增长，虽然失地农民得到了永久补偿，但这部分劳动力由于缺乏必要的劳动技能，没有一技之长，难以找到合适的工作，出现了“有岗位、无技能”的现象，有的无工可做，游手好闲，引发了一系列社会治安问题。

（五）企业改制过程中稳定问题不可忽视。主要表现在以下几个方 面: 一是所改制的企业资产评估不规范。在企业改制过程中，改制的企业一方面只注重对房产、设备等固定资产的评估，另一方面意图从个人私利出发，侵占国有资产，将国有资产归为已有,更严重的是进行商业贿赂，暗箱操作；导致企业改制过程中的产权交易市场缺乏公开透明度，缺乏机制制约，逃债、漏债现象依然严重；二是不能及时对职工的经济补偿和社会保险关系落实到位，影响职工经济利益。企业经营者对存在的问题不认真及时解决，未能妥善处理矛盾，以致引发群体性事件；三是改制后存在的问题。改制后的企业安全稳定工作管理脱节，自身管理松散，他们注重的是经济利益，对安全生产和社会稳定工作疏忽，矛盾得不到及时化解，隐患得不到及时排除，长此以往就必然发生不稳定因素。

四、今后工作思路和对策
建设“重庆1小时经济圈”，对我们今后公安工作的开展面临巨大的冲击和挑战，我们必须把确保铜梁政治稳定作为第一位的政治任务，以发展的眼光认识新情况、分析新问题，以发展的思路解决新矛盾、取得新突破，努力维护铜梁政治稳定和社会安定。充分认识社会治安问题的长期性、复杂性和反复性，本着什么犯罪突出，就重点打击什么犯罪；什么治安问题严重，就重点解决什么治安问题；什么方式有效，就采取什么方式的原则，不断调整和改进打击工作策略，找准职能定位，在治安防范和打击犯罪工作中体现服务。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
（一）改革警务机制和工作模式，结合“三基”建设工程，全力推行“两驻一巡”，加强基层治安保卫组织建设，科学设置、合理划分、组建农村警务室。
我们将按照重庆市局《全市“三基”工程建设工作会》的精神，尽快结合实际，深入研究，统筹考虑，把警力和精力放在基层，建立和完善农村治安保卫组织，落实治安保卫责任制度，让村一级组织真正发挥作用，形成群防群治“大治安”网络。在农村地区解决警力不足的问题，按治安状况相对复杂的较大行政村为中心，分片（村）实行民警驻村设立警务室。让社区和驻村民警做到走进群众之中，进千家门，知千家情，解万民忧，保万民安。做到“进得了门、谈得上话、交得上心”，赢得群众的理解支持，发动带领群众共同完成保一方平安任务，在实践中增长才干，维护党和政府以及公安机关的良好形象。同时，城区社区警务室在统筹考虑社区规模、人口多少、治安状况、民警数量等因素基础上，对原有民警责任区进行合理调整，在驻警模式上抓好规范落实。最大限度地把警力部署在案件高发、防范薄弱的时段和部位上，实现“警力跟着警情走”，科学安排巡逻勤务，采取巡逻与机动巡逻、车辆巡逻与徒步巡逻、民警巡逻与治保力量巡逻、着装与便衣巡逻相结合等多种灵活方式，对主要街道、繁华市区和人流密集场所实行全天候巡逻，重点部位设立固定执勤点，建立夜间固定和临时设卡盘查机制，组成点线面相结合的巡逻防控网络。
（二）必须紧扣防范、预警和处置这三个环节，以防范工作为出发点，以预警控制为掌握工作主动权的制高点，以妥善处置为工作着力点，切实做到防患于未然，平息于萌芽，以最大效能地消除不稳定因素。在工作中要建立四大工作机制。
（一）建立防范工作机制。一是树立“治安先致富”的理念。社会政治稳定的根本出路在于深化改革，加快发展，提高人民群众的物质生活水平，只有经济发展了，市场机制完善了，才能为稳定社会提供雄厚的物质基础，才能逐步减少和有效预防因新旧体制碰撞而产生的社会矛盾，夯实稳定的基础；二要加强调查研究，预测可能出现的问题和情况，深入了解和掌握民情民意，使一切工作都能从实际出发，切合客观实际，符合民情民意，提高决策的科学性、预见性，防止决策的偏面性、盲目性。要不断完善改革的配套措施，避免和减少因改革带来的不和谐、不适应而引发社会矛盾，产生不稳定因素；三是规范执法行为。在解决矛盾、处理问题、办理事务等过程中，一定要做到民主、公开、公平、公正、规范、依法，树立公安机关的良好形象。要防止工作随意性、违规操作，避免引发矛盾，要树立良好的工作作风，减少不稳定因素产生的空间。
（二）建立预警反应机制。公安机关作为维护社会稳定的主管部门，要充分发挥职能作用，完善情报预警、快速反应的工作机制，协助党委、政府做好指挥和协调工作，定期进行分析，及时预防和消除不稳定因素。要深入开展不稳定因素排查，特别是区域内矛盾比较突出的问题逐一进行排摸，制定和完善各类预案，提高预防和消除的针对性、实战性和可操作性，切实维护稳定。要结合工作实际，树立超前意识，主动深入群众了解民情民意，变群众上访为领导“下访”，及时做好不稳定因素的跟踪预测工作，尤其要加强对重大政策出台、重要节庆活动、工程项目建设等期间的调查预测工作，了解群众反映，分析和掌握有关动向，做到预警在先，以达到因地制宜，因事制宜，对症下药，有备无患，将不稳定因素及时消除在苗头和萌芽阶段。
（三）建立信息沟通机制。情报信息与信息沟通是发现和消除不稳定因素的生命线。要始终保持高度的政治敏感性和工作责任心，重视情报信息工作，按照“灵敏、准确、畅通”的要求，建立以党委、政府为龙头，以公安等职能部门为主体，以专兼职信息员为主要力量，各部门共同参与，上下贯通，覆盖基层的信息网络。不稳定因素源于基层，要密切掌握当地的社会不稳定因素，及时把握动态。从公安机关角度来讲，当前，重点要依托社区警务，基层组织的作用，充分发挥社会各方面力量，加强信息工作，结合日常工作，多方位、多层次地收集各类不稳定因素的信息。做到早发现、早报告。要严格执行情况报告制度，杜绝迟报、漏报和报喜不报忧现象，确保信息工作的及时性、准确性和全面性，为领导决策提供服务。对发现的不稳定因素要及时通报，确保相关职能部门第一时间掌握信息，协调合作，做好消除处置的准备工作。
（四）建立化解控制机制。化解控制工作既是情报信息工作的延续，更是遏制和消除不稳定因素的最后屏障。要按照“分级负责，归口调处”的要求，切实抓好化解疏导措施的落实，把好最后防线。一是要建立化解矛盾的责任机制。把不稳定因素的影响减到最低程度，关键在于落实化解责任。公安机关要积极配合基层乡镇政府和主管部门化解不稳定因素，要认真贯彻“谁主管、谁负责”的原则，切实负起责任，把化解矛盾、维护社会稳定作为一项重要任务，采取有力措施，及时化解矛盾，做到矛盾不上交，将矛盾控制解决在基层。二要充分发挥基层组织的作用。要坚持新时期群众路线，依靠群众力量来解决群众问题，充分发挥村居委会、治保会和基层调解组织和社区民警，利用他们熟悉情况、接触群众的特点和自身威信，来引导和做好群众的思想政治工作，加强法制宣传，争取群众理解和支持，做好化解工作。三要注意工作策略。在化解控制矛盾工作中，既要重视思想政治工作，又要切实解决群众的实际问题，而解决群众实际问题更是化解矛盾的关键。要注意运用法律手段，公正地调解和解决社会矛盾，对群众合法利益得不到满足而引发的不稳定苗头和事件要及时受理，依法保护；对群众合理的要求，只要不与法律、政策及有关规定相矛盾，要尽量予以满足；对一时难以满足或个别群众的无理要求，要耐心讲道理，做好说服教育工作。不能因为我们自身工作问题，而导致矛盾激化、升级，对社会稳定造成震荡。四要集中开展矛盾化解工作。对调查掌握的不稳定因素，要由政府牵头，组织公安等职能部门和单位，采取督办方式，逐件落实单位责任人员，限期予以解决，严防矛盾积聚，造成严重后果。五要依法妥善处置。对于已经形成社会危害的群体性事件，政府部门和公安机关要从维护社会稳定的大局出发，本着“打击少数、保护多数”的方针，慎重妥善地予以处置，尤其是煽动群众借机闹事的为首要严肃予以查处，平息事态。
（三）维护社会稳定，必须找准公安机关职能定位，在防范中加强管理，在打击中体现服务，因此，必须坚持“五个强化”：
一是强化稳定意识，积极预防、妥善处置因人民内部矛盾引发的群体性事件。要在县委、政府的领导下，依靠各级党委、政府，坚持“谁主管、谁负责”的原则，主动配合有关部门认真开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，努力把不稳定因素解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态。同时，要不断完善处置群体性事件的工作预案，将行之有效的处置原则、工作措施和成功经验，以预案的形式固定下来，转化为日常的工作措施。要加强对上访重点人员的日常控制，落实对重点地区、重大活动、重要会议期间的防控。在现场处置过程中，我们必须“遵循两个坚持、严格三个慎用、立足三个出发点、保证四个不允许、把握一个时机、做到两个坚决”。在具体的处置过程中，结合现场实际，加强对现场情况的了解、掌握和取证，区分性质，讲究策略，冷静稳妥地做好处置工作，在实践中积累经验，扎扎实实地做好处置群体性事件的工作。
二是强化政治意识，要旗帜鲜明、针锋相对地同各种敌对势力作斗争。严密防范和严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆活动，严密防范和严厉打击“法轮功”等邪教组织的非法活动和阴谋活动，深化与"法轮功"邪教组织的斗争，掌握斗争主动权，坚持露头就打、除恶务尽的原则，有效打击"法轮功"等邪教组织。锲而不舍地做好深挖打击、教育转化和宣传揭批工作，对全县原"法轮功"习练人员特别是骨干分子逐一落实监控和帮教措施，依法严厉打击利用和针对信息网络的各种违法犯罪活动。确保"三个零目标"的实现。
三是强化“严打”意识，建立经常性的“严打”工作机制，从开展“严打”来体现服务，创造稳定的治安环境。因地制宜地组织开展打击整治行动，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势，继续加大“打黑除恶”斗争力度，全面清理摸排发现黑恶势力犯罪活动，及时打掉危害大、影响大的系列犯罪、职业犯罪和团伙犯罪，及时打掉危害一方、作恶多端的流氓恶势力，及时侦破影响群众安全感的多发性案件，要把集中统一行动与日常打击犯罪有机结合起来，在日常工作中充分体现“严打”精神，逐步建立和完善贯彻“严打”方针的经常性工作机制，坚决把犯罪分子的气焰压下去，努力发现、侦办深层次的黑恶势力，确保一方平安。
四是强化社会治安综合治理意识，坚持“打防结合，预防为主”的方针，坚持“创优”“创先”活动，维护企业和内部单位稳定。加强社会治安防控体系建设，进一步提高预防、控制违法犯罪的能力。深入贯彻《重庆市单位内部治保条例》，全面落实企业和内部单位安全保卫工作责任制，完善防范体系。进一步做好基层基础工作，深入开展“创建平安社区，建设平安铜梁”主题活动，将安全文明小区、平安大道、无毒社区等创建活动精心规划，按照《2007年政法工作要点》要求，努力实现年度目标，力争三年内把铜梁建设全市治安秩序最好的地区。
五是强化经济意识，以维护全县经济安全、强化经侦基础工作和规范化建设为着力点，充分发挥职能作用。以服从和服务于经济建设为中心，根据我县经济犯罪活动的特点，把职务侵占、商业受贿、两虚一逃、销售假冒伪劣商品等经济犯罪作为打击重点，明确工作思路，认真开展案前调查，参与整顿和规范市场经济秩序，大力加强经济犯罪侦查破案工作。重点打击生产销售伪劣商品、扰乱金融秩序、金融诈骗、涉税、妨害公司企业管理秩序、扰乱市场秩序等严重经济犯罪活动，建立健全防范和打击经济犯罪的预警机制、办案协作机制，提高防范和打击经济犯罪的水平。