新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州人民政府办公室


关于印发昌吉回族自治州小额贷款公司试点管理暂行办法的通知

昌州政办发[2009]88号


各县市人民政府，昌吉国家农业科技园区管委会，乌昌财政局，州政府有关部门：
《昌吉回族自治州小额贷款公司试点管理暂行办法》已经州人民政府研究同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

昌吉回族自治州小额贷款公司试点管理暂行办法

第一章 总 则
　　
　　第一条 为加强对自治州小额贷款公司的监督管理，确保小额贷款公司试点工作顺利进行，依据自治区人民政府《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（新政发〔2008〕89号）和《新疆维吾尔自治区小额贷款公司试点管理暂行办法》（新政办发〔2009〕22号）文件精神，结合自治州实际，制定本暂行办法。
　　第二条 在自治州内设立小额贷款公司，并从事小额贷款活动，适用本办法。
　　第三条 本办法所称小额贷款公司是在自治州行政辖区由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的企业法人。小额贷款公司依法享有法人财产权，以其全部财产对其债务承担民事责任。
　　第四条 自治州小额贷款公司试点工作领导小组（以下简称‘试点工作领导小组’）统一领导全州小额贷款公司试点工作，建立小额贷款公司监督管理制度和机制，规划和审核小额贷款公司的设立，协调解决小额贷款公司组建、运营中的重大问题。
　　领导小组下设办公室,办公室设在州国资委,负责试点工作的组织、协调、规范和推进工作。
　　第五条 县市人民政府依据自治州小额贷款公司试点的总体布局，成立相应的工作机构，提出试点对象，审定本县市小额贷款公司组建方案，做好小额贷款公司申报材料的初审工作，承担小额贷款公司监督管理和风险处置责任。

第二章 小额贷款公司的设立、变更和终止
　　
　　第六条 设立小额贷款公司，应当经试点工作领导小组审核并报自治区金融办批准。小额贷款公司的组织形式为有限责任公司或股份有限公司，其名称应由行政区划、字号、行业或金融特点、组织形式依次组成。小额贷款公司名称中的行业表述应当标明“小额贷款”字样。未经试点工作领导小组审核，任何其他经营性组织和机构名称不得含有“小额贷款”字样。
　　第七条 设立小额贷款公司应当具备下列条件：
　　（一）有符合《公司法》规定的章程；
　　（二）有符合法定人数规定的股东。有限责任公司应由50个以下股东出资设立；股份有限公司应有2-200名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所，投资人为中国公民或法人；
　　（三）小额贷款公司注册资本全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。注册在县及县以下的，有限责任公司注册资本不得低于500万元，股份有限公司注册资本不得低于1000万元；注册在州府所在地的，有限责任公司注册资本不得低于2000万元，股份有限公司注册资本不得低于4000万元；
　　（四）入股资金为自有资金且来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；
　　（五）有具备相应专业知识和从业经验的工作人员，符合任职资格条件的高级管理人员。高级管理人员不少于2名；
　　（六）有健全的组织机构、业务操作规则和风险控制制度；
　　（七）有与业务经营相适应的营业场所和其他必要设施；
　　（八）国家及自治区规定的其他条件。
　　第八条 小额贷款公司的出资人包括境内自然人、企业法人和其他社会组织。
　　第九条 境内自然人作为出资人，应当具有完全民事行为能力，无不良信用记录和犯罪记录。
　　第十条 境内企业法人作为出资人，应当符合以下条件：
　　（一）在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；
　　（二）有良好的公司治理结构和健全的内部控制制度；
　　（三）有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；
　　（四）经营管理良好，最近2年内无重大违法违规经营记录；
　　（五）权益性投资余额原则上不超过本企业净资产的50%（合并会计报表口径）；
　　（六）国家及自治区规定的其他条件。
　　第十一条 其他社会组织作为出资人，应当有良好的社会声誉和诚信记录，并具备投资主体资格和相应的资金实力。
　　第十二条 小额贷款公司的设立审批流程：
　　（一）全体投资人共同成立筹备工作小组，并授权筹备工作小组开展小额贷款公司组建的相关工作。
　　（二）筹备工作小组向县市人民政府提出设立小额贷款公司的申请，县市人民政府初审同意后，以正式文件形式上报试点工作领导小组审核。州本级国有参股或控股设立的小额贷款公司，直接报试点工作领导小组审核。
　　（三）试点工作领导小组对材料进行审核，并出具同意设立小额贷款公司的意见报自治区金融办审批。
　　第十三条 设立小额贷款公司，申请人应提交下列文件、材料：
　　（一）设立申请书（内容包括拟设立机构名称、住所、业务范围，是否在注册资本、股本结构、营业场所等方面符合开业条件和其他需要说明的情况）；
　　（二）设立工作报告（内容包括设立过程、设立工作落实情况和是否符合开业要求等）；
　　（三）公司章程草案；
　　（四）股东名册及其出资额、股份和股份比例（企业法人股东要提供注册地址和法人代码，自然人股东提供身份证复印件）、出资时间；
　　（五）主要管理制度和公司组织结构图；
　　（六）法定验资机构出具的验资报告；
　　（七）拟任职高级管理人员的备案材料；
　　（八）营业场所所有权或使用权的证明材料；　
　　（九）工商行政管理部门出具的《企业名称预先核准通知书》，公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；
　　（十）县市人民政府小额贷款公司设立初审意见；
　　（十一）县市人民政府对小额贷款公司风险承担防范与处置责任的承诺书；
　　（十二）申请联系人的电话、传真、电子邮件、通讯地址（邮编）；
　　（十三）国家及自治区规定的其他条件。
　　第十四条 申请担任小额贷款公司董事长、总经理的，应当具备以下基本条件：
　　（一）具有完全民事行为能力的自然人；
　　（二）具有良好的职业道德、操守、品行和声誉，熟悉并遵守法律、行政法规和规章，无犯罪记录和不良行为记录；
　　（三）具备履职所需的金融、经济等相关专业知识和良好的管理能力。
　　第十五条 小额贷款公司应在开业申请被批准后30日内凭批准文件到当地工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。
　　第十六条 小额贷款公司应于领取营业执照之日起5个工作日内向中国人民银行昌吉州中心支行和昌吉州银监分局报送相关资料。
　　第十七条 具备下列条件的小额贷款公司,经自治州批准,可异地设立分支机构：
　　（一）经营小额贷款业务一年以上；
　　（二）公司资本净额不少于1亿元；
　　（三）无违法违规经营记录；
　　（四）不良贷款率在5%以内；
　　（五）最近一年盈利；
　　（六）国家及自治区规定的其他条件。
　　第十八条 小额贷款公司应对其单个分支机构拨付营运资金，其中：有限责任公司不得低于500万元；股份有限公司不得低于1000万元。小额贷款公司拨付各分支机构营运资金总额不得超过资本净额的50%。
　　第十九条 设立小额贷款公司分支机构的审批程序和提交材料依照设立小额贷款公司的相关条款执行。
　　第二十条 小额贷款公司有下列变更事项之一的，需通过试点工作领导小组同意后报自治区金融办备案：
　　（一）变更名称；
　　（二）变更股权或调整股权结构；
　　（三）变更注册资本（仅限增加注册资本）；
　　（四）修改章程；
　　（五）变更住所（仅限同一县市行政区域内的迁址）；
　　（六）变更组织形式；
　　（七）分立，合并；
　　（八）变更董事、监事及高级管理人员；
　　（九）国家及自治区规定的其他变更事项。
　　小额贷款公司更换法定代表人和总经理的，应在5个工作日内分别报所在县市人民政府、试点工作领导小组和自治区金融办备案。
　　第二十一条 小额贷款公司解散应具备下列条件：
　　（一）章程规定的营业期限届满或者章程规定其他的解散事由出现时；　
　　（二）股东（代表）大会决议解散的；
　　（三）因分立、合并需要解散的；
　　（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或被撤销的；
　　（五）人民法院依法宣布公司解散。小额贷款公司解散的，依照《公司法》进行清算和注销。
　　第二十二条 小额贷款公司被依法宣告破产的，依照有关企业破产的法律实施破产清算。

第三章 小额贷款公司的组织机构和经营管理
　　
　　第二十三条 小额贷款公司的组织形式、组织机构及其职责应按照《公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确。
　　第二十四条 小额贷款公司的股东应与小额贷款公司签订承诺书，承诺自觉遵守公司章程，参与管理并承担风险。
　　第二十五条 小额贷款公司的股份可依法转让。但发起人持有的股份自小额贷款公司成立之日起1年内不得转让。小额贷款公司董事、高级管理人员持有的股份，在任职期间内不得转让。
　　第二十六条 小额贷款公司的资金来源：
　　（一）股东缴纳的资本金，捐赠资金，公司盈余资金；
　　（二）向不超过2个银行业金融机构融入资金，余额不得超过公司资本净额的50%；
　　（三）国家及自治区批准的其他资金来源。
　　第二十七条 小额贷款公司可以经营下列部分或者全部业务：
　　（一）向农牧民、个体工商户和微型企业发放信用或担保贷款；
　　（二）办理微型企业发展、管理、财务等咨询业务;
　　（三）国家及自治区批准的其他业务。
　　第二十八条 小额贷款公司开展业务，应当遵循以下规则：
　　（一）同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%；
　　（二）不得向本公司股东、董事及高管人员提供贷款；
　　（三）贷款利率、期限和还款方式由借贷双方协商确定，并写入贷款合同。贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。
　　第二十九条 小额贷款公司不得吸收或变相吸收公众存款；不得组织或参与任何名义、形式的社会集资活动。
　　第三十条 小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，扩大客户数量和服务覆盖面。
　　第三十一条 小额贷款公司可自主选择一家银行业金融机构开立存款账户，并委托存款银行代理支付结算业务。小额贷款公司应向注册地中国人民银行分支机构申领贷款卡，并定期按中国人民银行当地分支机构要求，向信贷征信系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。小额贷款公司应严格遵守现金管理规定，合理使用现金，严禁洗钱行为。向小额贷款公司提供融资的银行业金融机构，应将融资信息及时报送中国人民银行昌吉州中心支行和昌吉州银监分局，并应跟踪监督小额贷款公司融资的使用情况。

第四章 小额贷款公司的风险控制和监督管理
　　
　　第三十二条 试点工作领导小组要建立防范风险的制度和机制，及时识别、预警和防范风险，指导县市政府处置和防范风险。县市政府要明确监管责任和监管主体，加强日常巡查和信用监管，督促企业合规经营。
　　第三十三条 小额贷款公司应按照《公司法》要求建立健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和高级管理人员之间的权责关系，制定稳健有效的议事规则、决策程序和内审制度，提高公司治理的有效性。
　　第三十四条 小额贷款公司应建立完善的信贷管理制度，建立科学的授权授信制度、信贷管理流程和内部控制体系，明确贷前调查、贷时审查和贷后检查业务流程和操作规范，切实加强贷款管理。
　　第三十五条 小额贷款公司应建立审慎规范的资产分类制度和拨备制度，准确进行资产分类，充分计提呆账准备金。确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上，全面覆盖风险。
　　第三十六条 小额贷款公司应建立规范的财务会计制度，执行《金融企业财务规则》，真实记录和全面反映业务活动和财务活动。小额贷款公司从事信贷业务，执行《金融企业呆账核销管理办法（2008年修订版）》、《银行抵债资产管理办法》等相关金融财务管理制度。
　　第三十七条 小额贷款公司要向公司股东、主管部门、为其提供融资的银行业金融机构、有关捐赠机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息。相关审计费用由小额贷款公司承担。
　　第三十八条 州国资委会同州工商局、中国人民银行昌吉州中心支行和昌吉州银监分局等部门，每年对小额贷款公司进行分类评价。对依法合规经营者、没有不良信用记录的小额贷款公司，按规定和程序推荐改制为村镇银行。
　　第三十九条 小额贷款公司有下列情形之一，试点工作领导小组和县市人民政府有权责令限期整改；情节严重的，依据有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未经批准分立、合并或者违反规定对变更事项不报备的；
　　（二）违反利率管理规定的；
　　（三）未遵守同一借款人贷款比例和向银行融入资金比例的；
　　（四）未按规定提足拨备的；
　　（五）未经批准，擅自开办新业务的；
　　（六）提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的；
　　（七）违反国家及自治区其他相关规定的。
　　第四十条 小额贷款公司吸收或变相吸收公众存款，或者从事非法集资活动的，按照有关规定处置。
　　第四十一条 建立社会监督机制，充分利用和发挥社会监督力量，加强对小额贷款公司经营行为的约束、监督，畅通投诉举报渠道，提高监督实效。

第五章 附 则
　　
　　第四十二条 本暂行办法由州国资委负责解释，未尽事宜按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规执行。
　　第四十三条 本暂行办法自下发之日起执行。



昌吉回族自治州人民政府办公室

二００九年六月二十三日





论不起诉制度

作者：陈卫东/李洪江

八届人大四次会议通过的刑事诉讼法修正案，对不起诉制度作了重大修改。如何重新认识不起诉制度，从理论上把握不起诉制度的性质、适用范围、理论价值及救济途径，并进而探讨完善不起诉制度的有效方案，是摆在诉讼法学理论研究工作者面前的一项重要课题。本文拟就上述问题，阐述一些不成熟的看法。
一、不起诉性质的再认识

刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依其职权作出的不予追诉的处分决定

控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定。［①ａ］笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉是公诉机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分

公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止

现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止诉讼的法律效力是相对的

不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉［①ｂ］。

不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了公诉机关一定的自由裁量权

新《刑事诉讼法》中，除了在第１４２条第１款“对犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第１４０条第４款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第１４２条第２款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”［①ｃ］。

在刑事诉讼发展史上，关于起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜主义之说。目前从各国刑事诉讼立法看，德国、日本以及我国台湾地区，大都在明确规定起诉条件的同时，兼采起诉便宜主义，即允许检察官斟酌情形为不起诉处分。笔者认为，这实际上是最大限度兼取起诉法定主义和起诉便宜主义的长处，从而使诉讼程序更为合理和科学。我国这次的刑事诉讼法修改，在不起诉制度上的规定还是符合国际通行做法的，基本是以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。

通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是公诉机关依其职权，对侦查终结的刑事案件审查后，确认依法应当不追究刑事责任，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，依法作出不予追诉而终止诉讼程序的处分决定。
二、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。笔者认为，不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：
（一）不起诉制度符合诉讼经济的原则

现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。［②ｃ］这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外，贯穿整个刑事诉讼中的诉讼经济也是不可缺的，不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现。不起诉制度，使不该进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的人力、物力、财力；使法院得以集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高了司法操作中处理刑事案件的效率。
（二）符合现代刑法思想

传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替［③ｃ］。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
（三）有利于保护当事人的合法权益

现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。

对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。
三、新刑事诉讼法中关于不起诉的范围界定

不起诉的适用范围，也叫不起诉的法定原因，或者不起诉的条件，是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：
（一）绝对不起诉（应当不起诉）

新《刑事诉讼法》第１４２条第１款规定：犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第１５条及其他有关法律规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定。