关于《科学技术进步法》调整范围和调整方法的思考

袁国顺 袁晓苗 李 伟

《 科学技术进步法》施行8年来，对于促进科技进步和创新，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，发挥了重要作用。近10年来，科技革命迅猛发展，知识经济初见端倪，社会的科技化和科技的社会化日益明显，深刻改变着人们的价值观念和价值取向。重新审视《科学技术进步法》，感到原有的调整范围过小，调整方法单一，不能适应科技的社会化需要，的确有修改完善之必要。
一、《科学技术进步法》调整范围过小不能适应当前形势的需要。当前，科学技术早已覆盖经济和社会生活的各个方面，科技法律关系主体不仅应有公民，而且应有机构和组织，甚至应有国家；不仅应有企业和科研单位，而且应有各级政府职能部门；不仅应有政府科技管理部门，而且应有政府财政、税务、人事、教育等部门……
首先，各级政府应纳入《科学技术进步法》的 调整范围。《宪法》和《组织法》赋予了各级政府经济和科技管理的职责。江泽民总书记强调，各级党政一把手都要亲自抓 第一生产力。朱熔基总理庄严宣布，科教兴国是本届政府的最大任务。社会主义的根本任务是发展生产力，在科学技术已成为经济和社会发展的决定性因素的情况下，各级政府是实施科教兴国战略的主体，担负着推进科技进步和创新的任务。同时，国家行政组织虽然是行政主体的主要承担者，但这一特点并不妨碍它们在一定条件下成为行政相对人，因此《科学技术进步法》应明确各级政府在科技方面的权利和义务，以及应 承担的法律责任。而《科学技术进步法》在有关科技投入和科技奖励的条款中没有提到地方各级人民政府。
其次，政府有关职能部门应纳入《科学技术进步法》的 调整范围。科技工作涉及经济和社会生活的各个方面，科技兴工、科技兴农、科技兴贸、科技强军、科技兴社会发展……有关行业主管部门必须发挥科技进步的动力作用，这就需要在《科学技术进步法》中明确相关职能部门在科技方面的权利和义务；科技工作离不开资金、人才和环境等方面的必要条件，各级财政的投入力度，国税、地税的优惠政策落实力度，人事、劳动、教育等部门的人才开发及政策兑现 程度，工商、技术监督、电力、电信、城建等部门的服务环境……都对科技工作产生直接或间接的影响，因此，需要在《科学技术进步法》
中规范其权利、义务和法律责任。
第三，《 科学技术进步法》应把国有企业纳入调整范围。中国特色的社会主义的科技法律必须从国情出发：国有经济是国民经济中的主导力量；国家坚持公有制为主体，保障国有经济的巩固和发展；国家作为国有企业的所有权人，有权要求其资产不流失且为增强综合国力作贡献，有权要求其在世界科技领域争得一席之地。因此，负有国有资产保值增值责任的国有企业必须承担相应的科技方面的权利和义务；尤其是负有国家安全（经济安全、国防安全等）责任的国有企业更需要明确其在科技方面的权利和义务，并规定其应承担的法律责任。《 科学技术进步法》没有把国有企业单 列似乎不妥。
第四，高新技术企业和享受各种计划的企事业单位应纳入《科学技术进步法》的调整范围。权利和义务是对等的，享受税收优惠、科技计划优惠的高新技术企业应当履行其职责，目前没有任何法律约束不行。如果在《科学技术进步法》中规范其行为，就可以用法律手段促进高新技术产业发展。作为政府各种无偿资金（包括贷款贴息）投入的受益者——享受各种计划的企事业单位应承担一定的法律责任，从而保证政府的科技投入发挥应有的效用。也许有人认为，这些问题通过签订科技行政合同的办法可以解决。孰不知，科技行政合同靠法律保障才能履行，下面将专门述及。
二、《科学技术进步法》的调整方法不能适应科技发展的需要。
法律的调整方法是指 实施法律制裁的方法和确定法律关系主体不同地位、权利义务的方法，包括确定权利义务的方式、方法，权利和义务的确定性程度和权利主体的自主性程度，法律关系主体的地位和性质，法律事实的选择，保障权利的手段和途径等。以此来衡量科技法律的调整方法，我们认为有以下问题值得 商榷。
一是没有明确各法律关系主体的地位、权利和义务。表现在权利方面，没有明确国家、地方各级人民政府、企业在科技进步方面的地位和性质。在义务方面，没有确定地方各级人民政府、企业（指国有企业、高新技术企业）在科技投入方面的义务，亦没有确定其履行科技投入义务的方式方法 —— 包括不履行义务的法律后果；对国家在科技经费投入的义务确定上也不明确，仅有相对数要求，无基数和绝对数要求，以至成为一个没法衡量的义务规范。
二是《科学技术进步法》在法律后果的设定上不全面。任何一种法律规范的行为模式，尤其是应为模式和 勿为模式，都应该有其相应的违法后果的规定。否则，法律规则就是不完整的，是模糊不清的，最终将使人们无所适从。《科学技术进步法》中虽然有各级人民政府和企业事业组织在科技人才方面的应为行为模式要求，但是没有相应的违法后果的规定；虽然有国家财政在科技投入方面的应为行为模式要求，但是没有相应的违法后果的规定；虽然有国务院有关行政部门和地方各级人民政府关于科技信息方面的应为模式要求，但是没有相应的违法后果的规定。
三是《科学技术进步法》的法律制裁手段单一。我们不妨举个例子：《科学技术进步法》第五十七条 规定：“ 违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣、截留国家财政用于科技进步的经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费，情节严重的，由上级机关或者所在单位对直接责任人员给予行政处分。”试想，某级地方政府或者政府财政部门违反此规定，谁来处理？如何处理？迄今为止，全国还没有发生一起上级政府纠正下级政府、上级财政部门纠正下级财政部门不落实科技三项费的案例，而全国科技三项费不到位的县（市）为数不少。这说明《科学技术进步法》由于法律制裁手段单一而不具有操作性。
¨ 科技进步对于国家、机构和组织、公民（自然人）来说，其利益是有差别的。因为科技进步关系到国家的综合国力、科技竞争力和国防安全等全局的长远性的根本利益，涉及到人才、资金、创新环境等棘手问题。在中国现有的干部体制下，不少地方政府官员更关心地方利益和眼前利益；在中国现有的经济体制下，企业法人代表和企业利益、国家利益存在着不一致性，从而导致在科技进步方面行动的不一致性。因此，推进科技进步只靠教育、激励和指导是不够的，还要靠国家强制力才能保证实施；又由于科技法律关系主体不履行义务的许多行为不属于刑法、民法调节，所以《科学技术进步法》应明确违法的行政责任，制定行政制裁的办法。
《科学技术进步法》之所以需要行政制裁手段 来保证实施，还在于科技行政合同管理离不开行政制裁手段。对于享受各级政府各种科技计划的企业事业组织，采取科技行政合同的办法是现代行政管理中重要的方式；而要保证合同的履行，必须赋予 科技行政机关监督权和制裁权。
总之，有关《科学技术进步法》的调整范围和调整方法问题应当引起科技和法学界的关注，探讨完善的办法和途径。



袁国顺 湖北省襄樊市科委 441021 0710-3511223

袁晓苗 湖北省襄樊市 441021 0710-3536799

李伟 湖北省襄樊市高新技术开发区管委会 441000 0710-3536533
辽宁省抚顺市人民政府


印发《抚顺市企业招用职工管理暂行规定》的通知
抚顺市人民政府


通知
各县、区人民政府，市政府各部门，各企事业单位：
《抚顺市企业招用职工管理暂行规定》业经市政府第54次常务会议通过，现印发给你们，望认真贯彻执行。
一九九六年三月二十七日

抚顺市企业招用职工管理暂行规定
第一条 为规范企业用工，促进平等竞争就业，保障企业依法用工和劳动者自主择业，建立适应社会主义市场经济的劳动关系，根据《中华人民共和国劳动法》及有关法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称职工是指经企业招收录用，与企业形成劳动关系的各类从业人员。
第三条 本市行政区域内的所有用人单位，包括各类企业（以下统称企业），均适用本规定。
第四条 各级劳动行政部门是同级人民政府负责企业招用职工管理的主管部门，劳动行政部门所属的劳动就业管理机构具体负责企业的招用职工管理工作。
第五条 劳动就业管理机构负责企业招用职工需求登记；审核招工简章（广告）；指导用人单位正确选择招用方法和执行国家规定的招用标准；向用人单位提供劳动力资源信息；为用人单位推荐介绍求职人员；组织劳务洽谈；办理录用审批手续等。
第六条 企业招用职工，应遵循面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，按照规定的招用程序，在劳动就业管理机构的监督指导下，通过劳动部门开办的劳动力市场或劳动部门认可的劳动力市场（职业介绍机构）组织招收。凡未进入劳动力市场的用人单位，不得发生招工行
为。
第七条 企业招用职工，必须从生产经营需要出发，并保证被招用人员享有《劳动法》规定的各项权利。
第八条 企业依法享有自主招用职工，选择用工形式的权利。劳动者依法享有自主选择职业的权利。企业和劳动者依法享有确立、变更、终止、解除劳动关系的权利。
第九条 企业招用职工，应当拟定招工简章（广告），到劳动就业管理机构办理用工登记。凡未办理用工登记，擅自招用的人员，不予办理录用手续。
第十条 企业应根据生产经营需要对本企业年度内用工搞好预测，制定用工计划，并于年初报劳动就业管理机构备案。
第十一条 企业招用职工简章（广告）经劳动就业管理机构审核，工商行政管理部门批准后，方可向社会发布。未经审查批准的招工简章（广告），企业或广告经营单位不得向社会发布。
第十二条 招工简章（广告）内容应包括：用人单位名称、性质、用工形式；招用人数、工种、男女比例；合同期及试用期；招收范围；招收对象条件；报名时间、地点；所需证件；考试、考核科目；体检标准和录取原则；录用后的工资、保险、福利待遇等。
第十三条 企业招用职工不得非法向被录用者收取费用。不得以集资、风险金、培训费、抵押金、保证金等方式作为录用条件，向被录用者收取货币或实物。
第十四条 企业招用职工，应坚持先城镇、后农村，先非农、后农业，就地就近的原则，主要从本市城镇非农业人口中招用。
企业跨市招用职工或从农业人口中招用劳动力以及使用外来劳动力，应按照有关规定报请市劳动行政部门批准，由劳动就业管理机构组织招收并办理有关手续。
第十五条 企业招用职工，应遵循先培训，后就业的原则，优先招收专业对口、取得职业资格证书的求职人员。
第十六条 企业招用职工，社会劳动力资源不能满足所招工种或岗位需要的，应当在劳动就业管理机构协调组织下，按招工条件先招生，实行定向培训，培训期满合格后再办理录用手续。
第十七条 企业聘雇境外人员，实行《外国人就业证》和《港、澳、台人员就业证》制度。凡企业聘雇境外人员，均须报市劳动行政部门审批，经省劳动行政部门发给就业证，方可聘雇。
第十八条 实行市场就业的各类求职者，均应持相应的证件进入劳动力市场择业，通过劳动就业管理机构介绍就业，由用人单位择优录用。
第十九条 企业招用职工，应首先安置本企业富余职工，无法满足生产岗位需要时，再从社会实施招收。
第二十条 企业招用职工，应按一定的比例招收富余职工和失业人员。
第二十一条 企业应当按照有关法规规定接收退出现役的军人第一次就业。
第二十二条 企业应当按照有关法律、法规的规定，招用一定比例的残疾人就业，并为其选择适当的工种或岗位。
第二十三条 企业招用职工，对适合女性从事劳动的工种或岗位应当招用女工。企业不得以性别为由拒绝招收录用女性或提高对女性的录用标准和条件。
第二十四条 企业招用职工，对刑满释放人员、解除劳动教养人员应与其他求职人员一视同仁，不得歧视。对符合招用条件的，应允许报考，合格者应予以录用。
第二十五条 企业招用职工，被录用者必须具备的基本条件是，年满十六周岁；具有初中以上文化程度；身体条件符合招用工种或岗位要求。
严禁任何企业或个人招用未满十六周岁的童工或在校学生，严禁招用未满十八周岁的未成年工从事国家规定禁忌的工种或岗位。
第二十六条 企业招用职工，应坚持德、智、体全面考核和有所侧重的原则，根据所招专业或工种的不同需要，确定考核内容和标准。并将考核结果及录取名单报劳动就业管理机构备案后予以张榜公布。
第二十七条 企业录用职工后，应填写《招用合同制职工登记表》或《临时用工审批表》及备案名册，在30日内持有关证件、录用材料到市、县（区）劳动就业管理机构开办的职业介绍机构办理录用手续。对符合规定的，加盖招工专用章后生效。企业凭录用手续办理劳动合同鉴证，
公安、粮食、银行、社会保险部门凭录用证明材料办理有关手续。
企业应当以被录用人员的《招用合同制职工登记表》、体检表、考试考核成绩、劳动合同等资料建立职工档案。
第二十八条 企业无论采用何种用工形式，招用职工都必须依法订立书面劳动合同，确立劳动关系。
第二十九条 企业必须按有关规定为所招用职工交纳养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等费用。
第三十条 企业招用职工，市属以上企业、三资企业、职工人数在50人以上（含50人）的私营企业到市劳动就业管理机构办理有关手续；县（区）属企业、职工人数在50人以下的私营企业、个体经济组织到县（区）劳动就业管理机构办理有关手续。
第三十一条 违反本规定，分别给予下列处罚：
（一）企业或广告经营单位未经劳动就业管理机构审核，发布招工简章（广告）的，由劳动行政管理部门处以500—1000的罚款。
（二）企业招用职工不按规定办理录用手续的，由劳动行政部门责令限期办理，并按招用人数处以每人每天10元的罚款，对法定代表人和直接责任者处以500～1000元的罚款。
（三）企业向被招用人员非法收取货币或实物作抵押金的，由劳动行政部门责令限期退回，并按非法收费总金额或折价额10—20％处以罚款，对法定代表人和直接责任者处以1000～5000元罚款。
（四）未经批准擅自招用外来劳动力的单位和个人，由劳动行政部门责令限期改正，并按招用人数处以每人每天10元的罚款。
（五）企业未经批准聘雇境外人员就业，由劳动行政部门责令其限期改正。
（六）企业招用职工不订立、鉴证劳动合同的，由劳动行政部门责令其限期改正，并处以每人100～500元的罚款，对用人单位的法定代表人和直接责任者处以500～1000元罚款。
（七）企业非法招用童工，由劳动行政部门责令清退，并按每招一人处以3000～5000元罚款。
企业招用未满十八周岁的未成年工从事国家禁忌的工种或岗位的，由劳动行政部门责令限期改正，并按每招一人处以1000～3000元罚款。
以上各项罚款使用财政部门统一印制的收据，罚款一律缴同级财政。
第三十二条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼。
第三十三条 个体经济组织招用职工参照本规定执行。
第三十四条 本规定由市劳动局负责解释。
第三十五条 本规定自一九九六年五月一日起施行。



1996年3月27日