不动产利害关系人面对不当登记时的救济路径


——浅谈对《物权法》第十九条第二款的理解

笔者认为《物权法》第十九条第二款主要讲的是不动产登记机关登记错误后且不动产登记薄记载的权利人不同意更正时不动产利害关系人的救济路径，即一是利害关系人可直接申请登记机关变更登记，但既不可直接以登记机关为被告提起行政诉讼要求法院判决登记机关履行变更义务，也不可以登记机关为被告提起民事诉讼要求登记机关履行变更义务；二是利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷案由提起民事诉讼。当法院对登记的基础事实予以否定,并认定利害关系人享有物权后，利害关系人可以持法院对某种事实的认定的判决，请求登记机关对错误登记进行纠正，此时，如果登记机关依然不予变更登记，利害关系人可以登记机关不作为为由提起行政诉讼。

一、利害关系人不能直接提起行政诉讼

（一）当登记权利人不同意更正登记时，利害关系人要求更正登记实质就是要求登记机关对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实予以审查并作出否定性评价。然而，对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实，也就是该资料的真实性，登记机关在登记审查时无权审查，换句话说登记机关只是对资料进行常规性审查，即较严格的形式审查，其内容基本上是有规律的，比如处理房屋按婚姻法的有关规定，其爱人是否同意；或者处理房屋时，其它共有人未到场，是否办理了公证等．又比如房主将房屋赠与父母儿女或者房主称房屋是兄弟姊妹的，自己仅为其代名要求更名等有无逃债的行为，虽然这类更正登记是房主书面同意更正的，但登记机关仍然应对照原始登记资料核实或者要求申请者提供确凿证据、并审查确认后才能办理。但登记机关在登记确认时没有审查基础事实的行政行为，即对该资料进行实质审查后作出行政确认。因行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。也就是说，提起行政诉讼的前提之一是行政机关作出了相关的行政行为，综上，利害关系人不能就此提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的前提之二是行政相对人提起诉讼时其受侵犯的某种权利是明确的。因为行政诉讼解决的是行政相对人的合法权益受到了行政机关或其工作人员的侵害后的一种法律救济制度，其中就隐含了这样的前提，行政相对人的权益是明确的，即享有什么样的权益对当事人而言是具体的。登记行为是明确权益的一种方式，尤其对不动产物权人而言。因登记机关在审查登记资料时虽对申请人提交的资料予以常规性审查，即依据申请人是否持有登记事由应具备的常规性资料，进而决定是否进行登记及怎样登记。此时，登记机关实行的是权利推定原则，即只要申请人提供了登记事由应具备的常规性资料，登记机关就确认申请人享有物权权利。当利害关系人与登记权利人就权属发生争议时，属物权权利归属不明，此时当事人首先应解决权属问题，即对登记申请人提交的常规性资料的真实性是否予以否定评价，这系民事审判管辖。这就要求利害关系人申请变更登记前，首先应变更登记权利人所提交的常规性资料的效力进行否定性评价，然后持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记。因此，利害关系人不能直接提起行政诉讼。当然，利害关系人持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记，如果登记机关不予更正登记，便可提起行政诉讼。同时，如果登记机关在审查申请人提交的资料未进行常规性审查便予以登记，对真正权利人造成损害时，登记机关应予赔偿。

二、利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼

不动产登记指登记部门应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。是国家允许申请人行使某项权利的证明，也就是说不动产登记行为是物权权利人行使权利的依据。从现有法律精神看不动产登记行为性质是行政行为。此时，利害关系人提起此类民事诉讼请求司法保护的是否定基于具体行政行为所产生的民事权利，这必然涉及到对登记行政行为的合法性进行的审查，然而，民事审判权不能直接对具体行政行为的合法性的效力作出认定，因为在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，简而言之，利害关系人提起民事诉讼不利于其维护自身合法权益，与民事诉讼的目的不相吻合，因此，利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼。

三、利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼

利害关系人与登记权利人产生诉争，系双方对不动产物权的归属发生争议或者说是不动产的权利状态不明，需通过有权机关以法定的方式确认物权归属、明确权利状态，也就是说利害关系人与登记权利人的利益冲突的实质是确认不动产物权的归属和内容。确认物权的归属通常必须向人民法院提出请求，而不能实行自力救济。如果在法院提出请求，则当事人必须要提起确认之诉。所谓确认之诉，是指原告请求法院确认其与被告之间是否存在某种法律关系，或确认其是否享有某种民事权利的诉讼，这属民事诉讼管辖的范围。如果利害关系人认为自己的合法权益受到登记权利人的侵害，依据民事诉讼规则，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自己的法益。根据最高人民法院公布的案由，结合本案实际应以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼。应当指出的是，法院作出的裁判，本身并不是权利的凭证，而只是变更登记的依据。当事人可以依据该裁判变更登记，但不能认为一旦裁判作出，其已经成为登记记载的权利人。

四、利害关系人申请登记机关变更登记是维权诉讼的非前置程序

本文所称非前置程序指利害关系人向登记机关申请变更登记程序不是利害关系人提起民事诉讼程序的必须的前提程序。当然，在申请人有充足的证据条件下，首先向登记机关申请变更登记，可以充分利用登记机构保存的原始登记资料的优势，从而比较快的解决纠纷，同时有利于节约司法资源。诉讼前置程序规定是国家通过法律规范对当事人的权利救济路径进行干预，即当事人未经前置程序而直接向人民法院起诉，人民法院不得受理。这对当事人权益的影响非常大，必须有法律的明文规定才能约束当事人。现有法律未明文规定利害关系人申请登记机关变更登记维权的前置程序，故利害关系人面对错误登记时可自由选择救济途径，即可以直接向登记机关申请变更登记，也可以直接以登记权利人为被告提起民事诉讼。

湖南省津市市人民法院田凌



甘肃省人民政府


甘肃省气功活动管理暂行办法
甘肃省人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强气功组织内部的整顿和管理，保证气功事业沿着科学的方向健康发展，根据省政府办公厅有关文件精神，特制定本办法。
第二条 甘肃省气功科学研究会是全省各类气功（含健身开智、医疗、健美及硬气功等） 的群团组织。并具有协助政府有关部门加强气功活动管理的部分职能。
第三条 全省各类气功的思想建设，组织建设、教功活动、气功医疗、办班收费等活动，均属本《办法》管理范围。

第二章 思想建设
第四条 全省各级各类气功组织和气功工作者，必须坚持四项基本原则，拥护中国共产党，在辩证唯物主义和历史唯物主义思想指导下开展工作，为社会主义现代化建设和精神文明建设作贡献。
第五条 各级各类气功组织和个人，都要讲团结，讲科学，讲实事求是，以理服人，以德感人，以功力取信于人。反对搞帮派，宣扬迷信，故弄玄虚，骗钱害人。违者，由有关部门取缔和惩处。

第三章 组织建设
第六条 省、地（州、市）成立气功科学研究会，统一属同级科学技术协会领导，并由所挂靠单位管理和支持。其下设的功法研究组织和地区性辅导站，归各级气功科学研究会统一管理。县以下（包括县）暂不成立气功科研会，医疗气功由县以下卫生行政部门管理，其它气功活动由县
以下各级体委管理。业务由地（州、市）气研会具体指导。
第七条 各机关、企事业单位、学校、部队、群众团体自行设立的气功组织，挂靠本单位工会或有关部门，只限在本单位内部开展气功活动，接受本单位的领导和管理，挂靠单位也有义务对气功活动给予积极地支持和资助，该组织属同级气功研究会团体会员。其组织形式、功法类别及
负责人姓名，须报当地气功科学研究会备案。

第四章 教功活动
第八条 气功研究组织或辅导站开展教功活动，必须具备下列条件：
1、有具备教功资格的师资力量。根据目前情况，主要教功人员应持有甘肃省气功科学研究会颁发的气功教师或助理气功教师证书。经过全国、全省某种正规功法培训班结业证件，须经当地气功组织审查批准方可教功。对自学成才，虽未经过正式培训，但具有实际工作能力者，可在主
要教功人员指导下进行辅导教功。
2、要有具体的功理功法教学计划、课时安排、考核办法和正式教材。
3、根据师资水平，课时安排和有关规定，制定合理的收费标准，并经气功管理部门审核批准。不得以教功为名非法牟利。
4、教功许可证件由各级气功科学研究会统一向同级教育行政部门申领。
第九条 原则上不提倡个人以教学气功为谋生手段。凡外地或本地的个别人员要求进行教功活动者，不论收费与否，均须持有合法证件，并向当地气功科学研究会申请，经审查批准后方可活动。

第五章 气功医疗
第十条 从事气功医疗活动的气功组织或个人，按国家中医药管理局关于“加强气功医疗管理的若干规定”和省卫生厅发布的《甘肃省气功医疗管理办法》执行。同级气研会协助检查。

第六章 附 则
第十一条 凡有关气功活动的宣传报道、广告、病例介绍等，都要遵循实事求是的原则，不得吹嘘、夸张或神秘化，并须经所在地气功科学研究会审查同意，方可在报刊上登载或在电台广播或电视台播映。
第十二条 以气功活动收取费用的组织，应建立健全财务制度，严格管理，接受气功管理部门、财税部门和广大群众的监督检查。收取的费用主要用于发展气功事业和教功人员的补助，并以收入金额的10％，按季度向气功管理部门缴纳管理费。个人收入应主动向财税部门缴纳个人收
入调节税。气功活动收费应以少收费、低收费或免收费为主要形式。所收费用应以“取之于民，用之于民”为原则，具体标准和办法另行制定。
第十三条 气功职称的考评，审定和发证，统一按中国气功科学研究会制定的《气功教师评定暂行条例》执行。未按本条例评定的气功师等称号一律无效。
第十四条 如有违反本管理办法者，一经发现，即根据情节轻重，给予警告、限期停止教功（医疗）活动，吊销证件等处罚。情节严重者报同级工商、税务、公安等部门查处。
第十五条 本省各地、州、市气功科学研究会应参照本《办法》制定相应的管理办法并组织实施。
第十六条 本《办法》经甘肃省气功科学研究会全体理事会议通过，经省卫生厅、省教委、省体委等理事单位审查同意。自一九九三年元月一日起执行。
第十七条 本《办法》对外省市区来甘气功团体和个人同样适用。
第十八条 本《办法》执行当中的具体问题由省气功科学研究会负责解释。



1993年2月9日