所谓“婚姻诉讼分裂法”，就是规定对婚姻登记效力纠纷，分别采取行政复议、行政诉讼和民事诉讼三种不同程序解决，使婚姻效力诉讼处于分裂状态的法律。

　　这种“婚姻诉讼分裂法”，不仅使相同性质的婚姻效力纠纷案件长期处于诉讼分裂状态，而且因其相互之间界限不清、执法权力配置不合理等缺陷，庞大的诉讼体系却无法解决实际问题，当事人诉讼难、法院裁判乱的现象十分严重。为此，我极力反对这种立法，并主张废止“婚姻诉讼分裂法”，故写了《反婚姻诉讼分裂法》一文。[1]

　　有关“婚姻诉讼分裂法”产生原因、理论缺陷、废除理由和改革方案等，我在《反婚姻诉讼分裂法》一文中有详细论述，在此不再赘述。这里仅就“婚姻诉讼分裂法”在司法实务所造成的危害，予以介绍。

　　“婚姻诉讼分裂法”最大弊端就在于执法权力配置不合理，行政机关与司法机关职能交叉，行政诉讼与民事诉讼界限混淆不清，使享有执法权的机构因无执法能力或功能而无法执法，而有执法能力的机构因没有赋予执法权而不能执法，从而导致诉讼效率低下，浪费司法行政资源。更重要的是，由于职能交叉，界限不清，当事人无法选择诉讼路径，甚至出现了“有婚离不了，无婚摆不脱”等诉讼无门现象。同时，法院也因民事与行政审判诉讼程序不同，判断标准不同，判决结果混乱不堪。限于篇幅，这里只就几个主要危害或弊端举其要者而述之。

　　一、诉讼机制上的交叉和界限不明，造成当事人选择诉讼路径上的困难

　　由于婚姻诉讼程序不统一，当事人根本不知道如何选择诉讼路径和具体程序。如当事人的婚姻无法维持时，往往是先通过民事起诉离婚，如果因程序瑕疵被拒绝受理或驳回起诉后，再到婚姻登记机关要求撤销婚姻登记，婚姻登记机关拒绝受理或拒绝撤销时，则再提起行政诉讼，一个案件总要来回跑若干圈。尽管如此，有的案件最后还是无法解决。如金湾一妇女20年前（1994年前）用假身份结婚，现在想离婚便提起民事离婚诉讼，但一、二审均以婚姻登记程序瑕疵为由驳回起诉。[2]而通过行政诉讼，不少案件也被驳回。如董树清起诉法院请求法院判令民政局撤销婚姻登记案。董树清与李光美于2007年11月26日持户口簿和身份证在江津区珞璜镇婚姻登记处办理了结婚手续。第二天，李光美不辞而别，董树清向公安机关报案，江津区公安局珞璜派出所将其抓获，查明其真实姓名为李光美，现已结婚，并有一个11岁的子女，其提交给婚姻登记机关的名为“杨晓丽”的身份证和户口信息是假的。董树清于2010年3月24日向重庆市江津区民政局提出撤销结婚证的申请，要求重庆市江津区民政局撤销或变更结婚登记证书。2010年4月6日，重庆市江津区民政局以不具有撤销结婚登记的职权为由，书面答复董树清不予受理其提出的申请，并建议董树清向法院起诉解除与“杨晓丽”的婚姻关系董树清。董树清起诉到一审法院请求法院判令重庆市江津区民政局撤销婚姻登记。一审法院认为，重庆市江津区民政局并不享有基于重婚而撤销结婚登记的职权。故判决驳回董树清的诉讼请求。董树清不服上诉，二审认为一审法院不予处理正确，上诉人最好通过民事诉讼途径解决。遂判决驳回上诉，维持原判。[3]

　　像上述案件，当事人在诉讼前怎么知道如何划分民事诉讼与行政诉讼？又怎么知道自己的案件应当通过什么程序解决，如何主张自己的权利？更可怕的是，像这样的案件，当事人经过千辛万苦的诉讼，最终还可能是一个无果而终的结局。如前述案例一，民事诉讼被驳回后，当事人通过行政诉讼解决，因其已经20多年，显然面临超过行政起诉期限而遭驳回起诉的危险。这样，当事人就彻底丧失救济途径。即使行政诉讼违法受理并撤销了婚姻登记，当事人还存在事实婚姻仍然没有解决。对此，当事人是否知道这一法律问题以及如何解决，恐怕也是一个未知数。前述案例二，当事人通过行政诉讼被法院驳回，并要求当事人“最好通过民事诉讼途径解决”。但目前对程序瑕疵婚姻民事程序一般是不受理的，如果当事人再走民事程序，也可能会拒绝受理。那么，当事人又该怎么办呢？

　　二、行政诉讼与民事诉讼裁判标准不统一，导致判决结果混乱

行政诉讼与民事诉讼是两种不同性质的诉讼，两者的审查对象、判断标准、适用法律不同，从而造成相同案件有不同的结果，行政诉讼与民事诉讼之间裁判十分混乱。如在民事诉讼中，无效婚姻情形消失，则婚姻有效。而在行政诉讼中往往以登记违法宣告无效。如2012年乐清市人民法院宣告了一起重婚情形消失13年的婚姻为无效；[4]2013年双峰县法院也宣告了一起重婚已经消失的婚姻无效。[5]还有他人代理结婚登记，其婚姻效力主要涉及是否违背当事人意愿，在民事诉讼中，不仅不违背意愿的婚姻有效，而且可以比照胁迫结婚的规定类推，其撤销期限也只有一年。而在行政诉讼中，一般不受期限限制，而且多数都以程序违法撤销。有的虽然没有撤销，则判决确认违法，其婚姻有效与无效处于不明状态，婚姻效力并没有解决。

　　三、行政复议和行政诉讼因其功能所限无法受理或正确处理婚姻效力纠纷

　　由于行政复议和行政诉讼的功能无法适用婚姻效力纠纷，许多瑕疵婚姻效力纠纷或者无法进入行政程序，或者进入行政程序后无法得到正确处理。

　　1、无法进入法院诉讼程序

　　相当多的当事人因法院不受理此类案件，无法进入法院诉讼程序，当事人四处奔波，纠纷无法解决。如原告张荣华1996年与第三人共同生活，但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证，原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关，请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月，遂平县人民法院则以超过法定期限，判决驳回了原告起诉。[6]原告由此丧失了救济路径，其婚姻是否成立或存在无法解决。又如福建一陈姓女子“被结婚”后无法登记结婚，为了不耽误选好的结婚日子，她只好先举行了婚礼。随后小陈提起行政诉讼请求撤销他人冒充自己身份的婚姻登记，则因超过诉讼期限法院不予受理。 2013年小陈已怀孕近8个月，仍然结不了婚。[7]

　　象这样的案件相当多。如南宁七星区男子9年前借同名同姓身份证去登记 如今难离婚。[8] 《结婚证上老公是别人 女子不知如何摆脱荒唐婚姻》、[9]《一男子被陌生女子假结婚骗财想离婚还离不成》、[10]当阳市一女子身份证被人冒领结婚证，奔波4年不能结婚，[11]等等。有的甚至在无赖时，通过新闻媒体呼吁，寻找办法。如温岭箬横的金某与一位贵州籍女子登记结婚并生子。后来女方出走8年，因女方的身份有问题无法离婚，金某便通过《台州日报》发布信息，希望看到报道的好心人能帮他出出主意，让他早日离婚。[12]

　　2、进入了行政诉讼程序而无法得到正确处理或有效处理

　　有的案件虽然进入了行政诉讼程序，但因行政诉讼功能限制而无法得到正确处理或有效处理。

　　如江苏靖江市的殷福娣女士在丈夫江洪海死后才知道自己早已“被离婚”，其丈夫又与张银结婚。由于这一突如其来的重大变故，涉及到殷福娣的身份关系和继承等重大财产权利，殷福娣便分别提起行政诉讼，请求撤销自己与江洪海的离婚登记和江洪海与张银的结婚登记。该案历时4年，七个执法机关（三级法院审理、三级检察院抗诉，民政机关充当被告）参与诉讼，法院先后下达八个法律裁判文书。2013年6月靖江市法院终于通过再审确认民政局为江洪海与张银颁发结婚证的具体行政行为无效。[13]

　　有关媒体对该案再审进行了大量报道，都认为再审确认江洪海与张银结婚无效彻底解决殷福娣的法律障碍，可以使殷福娣的继承等权利得到有效保护。但这个案件实际上还存在严重问题，即殷福娣与江洪海夫妻关系，在法律上并没有得到解决。即先前殷福娣起诉撤销殷福娣与江洪海的离婚登记，并没有得到法院支持，法院以不宜撤销为由判决确认离婚登记违法。这个判决对殷福娣与江洪海恢复夫妻关系设置了法律障碍，再审判决虽然确认江洪海与张银的结婚无效，但并没有解决殷福娣与江洪海是否还存在夫妻关系问题。从法律上考察，殷福娣还需要对原来确认婚姻违法的判决进行再审，撤销殷福娣与江洪海的离婚登记或确认其离婚无效，才能真正扫清殷福娣作为配偶身份分割与继承江洪海财产的法律障碍。

　　因而，尽管这个案件“4年诉讼，七个机关参与，八个裁判文书，案件还是似了未了”。 [14]

　　还有一些案件，因行政机构变迁，当事人不知道谁是真正的被告，往往因被告主体错误而被驳回起诉；或者因法官对被告主体认识错误而被驳回起诉。更为严重的是，有的通过一审、二审，行政诉讼虽然受理案件，但却无法有效解决。如上诉人钱××上诉称，其于1992年11月30日与一自称来自贵州省大方县响水乡出生于1965年7月12日名“张云某”的女子在湖州市郊区横街乡人民政府登记结婚，湖州市郊区横街乡人民政府是登记结婚并发给其结婚证的具体行政行为的行为人；湖州市郊区横街乡人民政府已被撤销，继续行使其职权的行政机关即被上诉人湖州市××区××人民政府是本案的适格被告主体。而根据相关规定在婚姻证件的发证机关一栏上套印浙江省民政厅的章，只是婚姻证件的制式要求，浙江省民政厅并非作出婚姻登记的行为主体。故请求本院依法进行立案审查。此案虽然于2013年年9月24日浙江省湖州市中级人民法院二审裁定撤销长兴县人民法院（2013）湖长行初字第3号行政裁定；由长兴县人民法院继续审理本案。[15]但当事人1992年11月30日结婚，也面临因超过行政诉讼期限而被驳回，或者虽然撤销了登记婚姻，其事实婚姻效力并没有解决，还需要通过民事程序解决。那么，无论是哪种结局，行政诉讼都只是白白消费了当事人诉讼成本和司法资源而已。

　　类似上述案件举不胜举，就在最近几天，仅《现代快报》和中国法院网又登载的三个案例。这三个案例当事人都是“婚姻诉讼分裂法”的受害者——有婚离不了 。

　　【案例1】 镇江市丹徒区世业镇先锋村的兄弟俩互换身份证结婚，12年后的现在，嫂子想离婚则离不了。这桩离婚诉求僵持了3个多月，至今还没法解决。其原因是：民事诉讼法院不受理；民政无法撤销；行政诉讼则面临超过起诉期限。[16]

　　【案例2】2001年12月孙某和吴某为亲自到婚姻登记机关也没有填写婚姻登记材料的情况下，通过关系取得盖有永新县里田镇民政所公章的结婚证书，后生育一子。因感情纠纷，2011年吴某以同居关系析产、子女抚养纠纷分别向上海市浦东新区人民法院起诉，要求解除与孙某的同居关系。上海市浦东新区人民法院认为，永新县里田镇民政所在2001年12月根据孙某和吴某的身份情况向双方颁发了结婚证，婚姻登记合法有效，驳回了吴某的诉讼请求。随后，吴某向永新县民政局申请撤销其与孙某的婚姻登记。登记机关撤销了婚姻登记。孙某遂向永新县人民法院提起行政诉讼。法院以程序违法，撤销了婚姻?O飞机机关的决定。[17]。这个案件民事驳回，行政诉讼撤销婚姻登记机关的决定，但当事人的婚姻效力还是没有认定或解决，当事人还的另行打官司，不知还要遇到多少周折。

　　【案例3】原告朱开源与被告韦安娜于2010年8月23日经他人介绍相识，2010年10月11日在灵山县民政局婚姻登记处登记结婚。登记当天，韦安娜要朱开源给其7900元回家办嫁妆，但韦安娜拿钱走后，再也没有回头，打电话也不接，朱开源来到韦安娜的娘家也找不见人，两年来杳无音信。朱开源和韦安娜没有在一起共同生活，也未生育有小孩。2011年3月4日，朱开源到灵山县沙坪镇派出所报案，该派出所将此案作为诈骗案立案调查。2013年2月4日，朱开源到灵山县民政局婚姻登记处查询，获悉：韦安娜不但与其登记结婚，而且在2009年12月21日的时候便与吴秋英在宾阳县民政局婚姻登记处登记结婚；在2010年3月5日又与黎如其在贵港市覃塘区民政局婚姻登记处登记结婚。韦安娜在登记结婚时向灵山县民政局提供的身份信息，后经贵港市公安局港城派出所核查无此人。原告朱开源认为被被告骗婚，要求法院判决两人的婚姻无效。广西贵港市港北区法院审理后认为，该案不属于无效婚姻范围。遂判决驳回原告朱开源的诉讼请求的判决。[18]该案诉讼被驳回，当事人又该寻求什么途径解决？又将是一个路漫漫或者无法解决的结局！

　　3、实体处理错误的案件比比皆是

国务院办公厅


国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排的通知


国办发〔2013〕80号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
《深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排》已经国务院同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。



国务院办公厅
2013年7月18日



深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排



2013年是深化医药卫生体制改革向纵深推进的攻坚之年，也是全面实施“十二五”医改规划的关键一年。为明确任务目标，加强组织领导，落实工作责任，持续深入推进改革，现提出2013年医改主要工作安排。
一、总体要求
深入贯彻党的十八大精神，以科学发展观为指导，加强改革创新，坚持为人民健康服务的方向，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，全面实施“十二五”医改规划，着力加快健全全民医保体系，巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制，积极推进公立医院改革，统筹做好基本公共卫生服务均等化、医疗卫生资源配置、社会资本办医、医疗卫生信息化、药品生产流通和医药卫生监管体制等方面的配套改革，巩固已有成果，在重点领域和关键环节取得新突破。
二、工作任务
（一）加快健全全民医保体系。
1.巩固扩大基本医保覆盖面，稳步提高保障水平。职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）三项基本医疗保险参保（合）率稳定在95%以上。城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年280元，城乡居民个人缴费水平相应提高。鼓励有条件的地方积极探索建立与经济发展水平相适应的筹资机制。城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例分别提高到70%以上和75%左右，进一步缩小与实际住院费用支付比例之间的差距，适当提高门诊医疗保障待遇。（人力资源社会保障部、卫生计生委分别负责。排在第一位的部门为牵头部门，分别负责为各部门分别牵头，下同）
2.积极推进重特大疾病保障和救助机制建设。贯彻落实发展改革委等六部门《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会〔2012〕2605号），推进城乡居民大病保险试点。继续开展儿童白血病等20种重大疾病保障试点工作。完善城乡医疗救助制度。加强各类保障制度间的衔接。（人力资源社会保障部、卫生计生委、发展改革委、财政部、民政部、保监会负责）
3.积极推进疾病应急救助制度建设。贯彻落实《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》（国办发〔2013〕15号），制定疾病应急救助基金管理有关文件以及需紧急救治的急重危伤病的标准和急救规范。指导各地建立疾病应急救助基金，制定实施方案。鼓励社会各界参与疾病应急救助。（卫生计生委、财政部、发展改革委、民政部、人力资源社会保障部负责）
4.深化医保支付制度改革。结合门诊统筹推行按人头付费，结合门诊大病和住院推行按病种付费等支付方式改革。积极推动建立医保经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和购买服务的付费机制。建立健全考核评估和质量监督体系，防止简单分解额度指标的做法，防止分解医疗服务、推诿病人、降低服务质量。逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。（人力资源社会保障部、卫生计生委分别负责）
5.提高基本医疗保险管理能力和服务水平。统一规划，推进基本医疗保险标准化和信息系统建设。提高基金统筹层次，鼓励有条件的地方探索省级统筹。提高医保机构管理服务能力。总结实践经验，大力推进异地就医结算，逐步推开省内异地就医直接结算。选择在部分省份试点，探索建立跨省异地就医即时结算机制。（人力资源社会保障部、卫生计生委分别负责）
6.继续鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办医疗保障管理服务。鼓励企业、个人购买商业大病补充保险。鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品。（卫生计生委、人力资源社会保障部、发展改革委、保监会负责）
7.整合职工医保、城镇居民医保和新农合的管理职责，做好整合期间工作衔接，确保制度平稳运行。（中央编办、人力资源社会保障部、卫生计生委负责）
（二）巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。
各地要按照《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）要求，2013年年底前制定具体的实施办法，全面抓好贯彻落实，推动基层医改不断深化，以促进改革、巩固成果、扩大成效。
8.实施2012年版国家基本药物目录。严格规范地方增补药品。引导基层医务人员规范使用基本药物，加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容。加强基本药物临床应用指南和处方集培训，2013年年底前要覆盖所有政府办基层医疗卫生机构。完善基本药物储备制度。汇总用量不确定、企业不常生产、供应短缺的药品信息，进一步推动建立常态化短缺药品储备机制，重点做好传染病治疗药品和急救类基本药物供应保障工作。（卫生计生委、人力资源社会保障部、工业和信息化部、中医药局负责）
9.继续推进村卫生室实施基本药物制度。通过政府购买服务等方式鼓励非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度。（卫生计生委、财政部、工业和信息化部负责）
10.创新绩效考核机制。鼓励引入第三方考核，强化量化考核、效果考核，将考核结果与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩，与医务人员收入挂钩。各地要从实际出发，在平稳实施绩效工资的基础上，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距。（人力资源社会保障部、卫生计生委、财政部负责）
11.健全稳定长效的多渠道补偿机制。落实财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并及时足额落实到位。保障基本公共卫生服务经费专款专用，不得截留、挪用或挤占。全面实施一般诊疗费。发挥医保支付的补偿作用。（财政部、卫生计生委、人力资源社会保障部、发展改革委负责）
12.持续提升基层服务能力。继续支持基层医疗卫生机构建设，实施基层中医药服务能力提升工程，85%以上的社区卫生服务中心、70%以上的乡镇卫生院、60%以上的社区卫生服务站和村卫生室能够提供中医药服务。启动乡镇卫生院周转宿舍建设试点。继续实施免费医学生定向培养。继续支持全科医生规范化临床培养基地建设。（发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、教育部、中医药局负责）
13.加大乡村医生补偿政策落实力度。明确村卫生室和乡镇卫生院的基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担。充分发挥新农合对村卫生室的补偿作用。中央财政已建立村卫生室实施基本药物制度补助机制，地方各级财政要采取定额补助的方式给予专项补助。推动乡村医生养老待遇政策落实。（卫生计生委、财政部、人力资源社会保障部、发展改革委负责）
14.基本完成基层医疗卫生机构长期债务化解工作，坚决制止发生新债。（财政部、卫生计生委负责）
（三）积极推进公立医院改革。
15.全面总结评估国家确定的第一批县级公立医院（含中医医院，下同）综合改革试点工作经验，研究解决改革中出现的新问题。启动第二批县级公立医院综合改革试点工作。县级公立医院改革重点要在建立长效补偿机制、建立健全法人治理结构、推进医药价格改革、深化人事分配制度改革、控制医药费用以及提高人员经费支出占业务支出的比例、提高医务人员待遇等方面开展探索。（卫生计生委、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中医药局负责）
16.提升县级医院服务能力。以提升重大疾病医疗救治能力为重点，完善诊疗规范和临床路径，力争多数重大疾病能够在县级医院诊治。提升县级医院对部分复杂病种初诊能力，做好与三级医院的转诊工作。指导县级医院按照规定设置特设岗位，引进急需高层次人才。建立健全城市医院对口支援县级医院的长期合作帮扶机制，继续实施县级医院骨干医师培训项目，为县级医院培训不少于6000名骨干人才（含中医临床技术骨干）。加强临床专业科室能力建设。（卫生计生委、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中医药局负责）
17.拓展深化城市公立医院改革试点。以取消“以药补医”机制为关键环节，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求，以补偿机制改革和建立现代医院管理制度为抓手，深化体制机制综合改革。明确公立医院的功能定位。积极控制医药费用不合理上涨。督促落实医院财务会计制度，强化成本管理，将医院成本和费用控制纳入对公立医院的绩效考核。在收入分配、定价、药品采购等方面给予试点地区一定自主权。（卫生计生委、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、教育部、国资委、中医药局负责）
18.继续推行便民惠民措施。深入开展优质护理服务，推行预约诊疗。进一步优化就医流程，加强医疗服务的精细化管理。研究推进基层首诊负责制试点，建立健全分级诊疗、双向转诊制度和机制，增强医疗服务连续性和协调性。探索便民可行的诊疗付费举措。（卫生计生委、人力资源社会保障部、中医药局负责）
（四）统筹推进相关领域改革。
19.积极稳妥推进社会办医。进一步开放医疗服务市场，减少对社会资本举办医疗机构的相关行政许可事项，有序扩大境外资本独资举办医疗机构的试点范围。公立医院资源丰富的城市可引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。继续鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区人员）依法开办私人诊所，支持非公立医疗机构向高水平、规模化的大型医疗集团发展，鼓励发展非营利性的非公立医疗机构。支持和引导地方政府进一步在准入、土地、投融资、人才引进等方面给予社会资本办医优惠政策。健全完善监管机制。非公立医疗机构床位数占比逐步增加。（发展改革委、卫生计生委、财政部、商务部、人力资源社会保障部、国资委负责）
20.完善药品价格形成机制。完善药品价格管理政策，创新政府定价形式和方法，改革药品集中采购办法，确保药品质量，合理降低药品费用，推动医药生产与流通产业健康发展。选取临床使用量较大的部分药品，参考主导企业成本，以及药品集中采购价格和零售药店销售价格等市场交易价格制定政府指导价格，并根据市场交易价格变化等因素适时调整。坚决查处药品购销中的暗扣行为。（发展改革委、卫生计生委、人力资源社会保障部、财政部、工业和信息化部、食品药品监管总局负责）
21.继续实施国家基本公共卫生服务项目。人均基本公共卫生服务经费标准提高到30元。完善国家基本公共卫生服务管理机制，充分发挥专业公共卫生机构作用，指导基层医疗卫生机构落实各项任务。城乡居民健康档案规范化电子建档率达到65%以上，高血压、糖尿病患者规范化管理人数分别达到7000万和2000万以上，老年人和儿童中医药健康管理目标人群覆盖率均达到30%以上。研究流动人口享受基本公共卫生服务相关政策。（卫生计生委、财政部、中医药局负责）
22.继续实施重大公共卫生服务项目。做好传染病、慢性病、职业病、重性精神病、重大地方病等严重危害群众健康的疾病防治，强化妇幼健康管理，提高出生人口素质。推进农村改厕工作，进一步加强公共卫生安全的长效机制和卫生应急能力建设。继续完善专业公共卫生服务网络，支持农村急救体系和妇幼保健机构建设，加强重大疾病防治和食品安全风险监测能力建设，组织开展食品安全风险和饮用水监测工作。（卫生计生委、发展改革委、财政部负责）
23.创新卫生人才培养使用制度。加快制定建立住院医师规范化培养制度的指导意见和全科医生规范化培养期间人员管理、培养标准等政策。继续开展全科医生转岗培训工作。实施全科医生特岗项目。加强急需紧缺专门人才和高层次人才培养，实施中医药传承与创新人才工程。稳步推进全科医生执业方式和服务模式改革试点。研究完善有关政策措施，推进医师多点执业。维护医疗机构正常秩序，建立健全医疗责任保险和医疗纠纷第三方调解机制。（卫生计生委、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、教育部、保监会、中医药局负责）
24.进一步优化医疗卫生资源配置。推动各地科学制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，新增医疗卫生资源优先考虑社会资本。研究制定控制公立医院规模盲目扩张的政策措施，严禁公立医院举债建设。鼓励整合辖区内检查检验资源，促进大型设备资源共建共享。加强医疗服务体系薄弱环节建设，优先改善儿童医疗服务机构基础设施条件，重点支持基层以及老少边穷地区发展卫生事业。鼓励中医药和民族医药发展。加强医疗机构临床重点专科建设。（卫生计生委、发展改革委、财政部、中医药局负责）
25.推进医疗卫生信息化建设。启动全民健康保障信息化工程，推进检查检验结果共享和远程医疗工作。加强顶层设计，统筹制定医疗卫生信息化相关业务规范和信息共享安全管理制度体系，促进区域卫生信息平台建设。研究建立全国统一的电子健康档案、电子病历、药品器械、公共卫生、医疗服务、医保等信息标准体系，并逐步实现互联互通、信息共享和业务协同。（卫生计生委、发展改革委、财政部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、民政部、食品药品监管总局、保监会、中医药局负责）
26.加强卫生全行业监管。建立健全医疗质量控制体系和医疗机构评价体系。完善病人出入院标准和技术规范。强化医疗卫生服务行为和质量安全监管。开展基层医疗卫生机构集中整顿工作。依法严厉打击非法行医售药和违规骗取医保基金的行为，严肃查处药品招标采购、医保支付等关键环节和医疗服务过程中的违法违规行为。建立信息公开、社会多方参与的监管制度，鼓励行业协会等社会组织对医疗机构进行监督。强化医务人员法制和纪律教育，加强医德医风建设。（卫生计生委、人力资源社会保障部、食品药品监管总局、中医药局负责）
三、保障措施
（一）强化责任制。强化各省（区、市）政府主要领导对本地区医改工作负总责、分管领导具体抓的工作机制，医改领导小组各成员单位要分工负责、密切配合。各有关部门、各省（区、市）要细化分解任务，制定具体工作方案。各地要充实医改工作队伍，发挥医改办统筹协调作用，提高推进改革的协调力和执行力。
（二）落实政府投入。各级政府要积极调整财政支出结构，加大投入力度，切实落实“政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的要求，将年度医改任务所需资金纳入财政预算，并按时足额拨付到位。加大中央、省级财政对困难地区的转移支付力度。各级财政部门在向政府汇报预决算草案时要就卫生投入情况进行专门说明，确保实现“十二五”期间政府医改投入力度和强度高于2009—2011年医改投入的目标。加强资金监督管理，将项目执行和资金使用绩效作为医改责任制的重要考核内容，提高资金使用效益。
（三）加强绩效考核。国务院医改办公室会同有关部门和地方加强对医改实施进展情况的监测和效果评估，考核结果与财政补助资金分配挂钩。加强定期督导，对发现的问题及时研究解决并督促地方进行整改。鼓励地方加强探索，不断总结经验，并及时将好的经验上升为政策。
（四）强化宣传引导。国务院医改办公室会同有关部门加强医改宣传沟通协调机制建设。加强正面宣传引导，做好医改政策解读。通过电视、广播、报纸、网络等多种媒体，及时向社会通报医改进展成效，深入宣传典型经验和先进人物，调动各方特别是医务人员参与医改的积极性、主动性和创造性，营造良好舆论氛围。做好舆情监测，及时发现和妥善回应社会关切，合理引导社会预期。