试论行政附带民事诉讼的条件与范围的条件与范围

行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的申请，受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议，将两种不同性质的争议并案审理，一同判决的诉讼活动。行政附带民事诉讼是两种不同性质的诉讼并存，但不意味着人民法院可以不加选择，随意将不相干的行政诉讼与民事诉讼放在一起并案审理。只有行政诉讼与民事诉讼存在内在联系的情况下，才能纳入同一诉讼程序中并案审理。故对行政附带民事诉讼的条件与范围进行具体的界定，有重大的实践意义。
行政附带民事诉讼的条件
并非所有的民事诉讼都可以在行政诉讼中附带，笔者认为成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：
1、 必须同时存在着行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件。而行政诉讼是必须已经成立的，因为行政诉讼的成立是行政附带民事诉讼的基础。如果行政诉讼不成立，附带民事诉讼便失去了存在的基础，只能就产生的民事争议单独提起民事诉讼。如果民事诉讼不成立，也只能就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。
2、 行政诉讼与附带的民事诉讼必须有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人一方面不服行政机关作出的具体行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的具体行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。但附带的民事诉讼所针对的必须是行政机关有权裁决的那部分民事争议，而且民事争议的解决有待于行政争议的解决。
3、 政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政法性质的诉讼请求，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为；另一种是民法性质的诉讼请求，行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可以在不同时间由不同人提出，但必须在行政程序开始后，人民法院作出一审判决前提出，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。
4、 人民法院对两种不同性质又相互联系的诉讼请求并案审理。如果当事人只对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院只能就被诉的具体行政行为是否合法作出判决，而不能解决民事争议的实体问题。只有当事人既对行政机关的具体行政行为不服，提起行政诉讼，又对民事争议不服提起民事诉讼，人民法院才能通过并案审理，一并解决行政争议和民事争议。但行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告，也不能成为附带民事诉讼的被告。
行政附带民事诉讼的成立除须具备以上四个条件外，还要符合民事诉讼法规定的四个起诉条件、提起的附带民事诉讼须符合人民法院的主管权和管辖权等条件。
行政附带民事诉讼的范围
界定行政附带民事诉讼的范围是确认那些民事诉讼能在行政诉讼过程中可以作为行政附带民事诉讼的问题。我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼的范围没有明确规定，但散见于一些相关的法律中。我国《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉；专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”这条既规定了行政诉讼，又规定了行政附带民事诉讼。类似的规定还见于《草原法》、《森林法》等法律之中。笔者认为，只有依据法律、法规规定行政机关有权处理的那部分民事争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言，行政附带民事诉讼的范围包括以下几个方面：
1、 因对与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的行政附带民事诉讼。我国《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿数额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。”这就规定了如果当事人对赔偿责任和赔偿数额的决定不服，就可以提起行政附带民事诉讼。这种行政附带民事诉讼包括：（1）、被处罚人不服行政处罚决定，同时又对民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；（2）、受害人不服行政处罚决定，又认为行政机关在作出处罚决定时，应处理而没处理民事损害赔偿问题或认为行政处罚让被处罚人承担的民事损害赔偿责任偏轻，要求赔偿损失或增加赔偿数额而提起的诉讼；（3）、被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政处罚所涉及的民事赔偿问题而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。
2、 因对行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的行政附带民事诉讼。我国《草原法》第三条规定：“草原所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理不服的，可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。”这种行政附带民事诉讼包括：（1）、当事人不服行政机关作出的其与他人间的权属争议的行政裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼。如，当事人不服行政机关作出的有关土地、河流、湖泊、草原等自然资源的所有权、使用权的归属所作出的裁决，而提起的诉讼；（2）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，提起要求撤销该裁决的诉讼，另一方则提起要求获得因对方的侵权行为所造成的损害赔偿的诉讼；（3）、当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，要求撤销该裁决并责令对方当事人承担民事责任而提起的诉讼。
下列情况不属于行政附带民事诉讼的范围
1、 行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。行政赔偿诉讼与行政附带民事诉讼有本质的区别，（1）、两种诉讼与被诉的具体行政行为的因果关系不同。行政赔偿诉讼的行政赔偿与被诉的具体行政行为有直接的因果关系，而行政附带民事诉讼中的民事赔偿虽然同被诉的具体行政行为有关联，但不是由被诉的具体行政行为直接造成的；（2）、两种诉讼的被告不一致。行政赔偿诉讼的被告是作出被诉的具体行政行为的行政机关，行政附带民事诉讼的被告是产生民事争议的民事相对方。所以，行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，它是一种特殊的诉讼。
2、 当事人不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。当事人在行政机关的主持下，在自愿的基础上达成的调解协议，一般不具有法律效力，也不必然产生强制执行力，当事人可以自愿履行，也可以不履行。当事人在达成协议后又后悔，向人民法院起诉，人民法院在诉讼中不必审理行政机关的调解活动，只针对当事人之间的民事争议，根据原告的诉讼请求作出裁判，不必撤销行政调解协议。因此，当事人不服行政调解协议而提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，应为单纯的民事诉讼。基于同样的道理，当事人不服行政仲裁裁决而提起的诉讼也不属于行政附带民事诉讼的范围。
3、 当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，这种诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。如果行政机关对权属争议不处理，就是行政行为违法，构成了行政不作为，人民法院仅能对行政机关的这种违法行为作出认定，而不能对权属争议直接作出处理。因此，当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，不能作为行政附带民事诉讼来处理。

（作者：魏志名 江苏省睢宁县人民法院）


宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区国有企业档案工作规定
宁夏回族自治区人民政府



第一条 为了加强国有企业档案工作，有效地保护和利用档案，根据《中华人民共和国档案法》和国务院批准发布的《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》)，结合我区实际，制定本规定。
第二条 本规定所称国有企业档案，是指国有企业在生产、经营、基建、技改、科研、教育等公务活动中直接形成的对本企业具有保存价值的各种文字、图表、声像、奖品等不同形式的历史记录。
本规定所称文件材料，是指本规定第十条规定应当归档而尚未归档的文字、声像材料及物品。
第三条 本规定适用于我区行政区域内国有企业的档案工作。
第四条 国有企业档案工作应当遵循集中、统一管理的原则，保障档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。
第五条 各级档案管理部门对本辖区内国有企业的档案工作进行监督和指导。
第六条 国有企业应当加强对档案工作的领导，确定一名负责人主管，并将档案工作作为考核企业负责人政绩的内容之一。
第七条 国有大、中型企业应当确定档案工作的专门机构，配备专职工作人员；国有小型企业应当配备专职或者兼职工作人员。其主要职责为：
（一）贯彻执行档案工作的法律、法规、规章和政策，建立健全本企业档案的形成、积累、归档、交接、保管、利用、统计等制度；
（二）统一管理本企业的档案，并按照国家有关规定向有关档案馆移交档案；
（三）对本企业文书部门和业务部门文件材料的形成、积累和归档工作进行指导；
（四）对本企业所属单位的档案工作进行监督和指导。
第八条 国有企业档案工作人员，由国有企业从本企业或者其他机关、企业和事业组织中具有较高文件程度、业务素质以及责任心较强的人员中聘任，享受专业技术管理人员待遇。
第九条 国有企业应当建立档案工作人员业务培训制度，有计划地对档案工作人员进行业务培训。
第十条 国有企业在公务活动中形成的下列材料及物品应当归档：
（一）图纸、图表、帐册、文件等文字材料；
（二）缩微胶片、录音带、录像带、计算机盘片、照片等声像材料；
（三）奖杯、锦旗等具有保存价值的物品。
国有企业职工在出外学习、出国考察、参加会议等公务活动中所获得的文件材料，亦应当归档。
本条规定应当归档的文件材料，由企业文书部门或者业务部门收集齐全，并进行整理、立卷，定期移交本企业档案工作机构或者档案工作人员集中管理，任何部门与个人不得据为己有或者拒绝归档。
第十一条 国有企业的下列事项必须有本企业的档案工作人员参加，负责对应当归档的文件材料审查验收：
（一）产品定型；
（二）科研成果鉴定；
（三）基建工程、技改项目竣工验收；
（四）购买的重要设备、仪器或者技术引进项目到货时的检查、验收。
前款规定事项的文件材料不完整、不准确、不系统的，不予鉴定验收；需要申报成果的，不得申报。
第十二条 文件材料必须达到下列要求方可归档：
（一）完整，准确，系统，图像清晰，字迹工整，签字手续完备，能够真实地反映本企业生产、经营、基建、技改、科研、教育等公务活动的内容及历史过程；
（二）层次分明，符合其形成规律；
（三）制做材料及载体易于长期保存。
第十三条 文件材料的归档时间：
（一）进行产品试制、课题研究、基建工程、技改项目等技术活动形成的文件材料，在任务（工程、项目）完成后或者告一段落时归档；
（二）在各项管理活动中形成的文件材料，自每项管理活动结束或者告一段落之日起至下一年度上半年内归档。
第十四条 文件材料一般归档一式一份。比较重要的或者利用频繁的文件材料，应当适当增加归档份数。
第十五条 国有企业档案工作机构或者档案工作人员应当依照国家和自治区有关规定，编制档案分类方案和保管期限表；对归档的文件材料进行分类编号，编制档案总目录、分类目录、底图目录和特殊载体目录。有条件的，应当按照国家档案著录规则进行档案著录工作。
案卷质量必须符合国家有关规定。
第十六条 国有企业保存档案，必须具有专门库房和专用柜架，并具有防盗、防火、防光、防尘、防潮、防有害生物和防污染等安全措施。有条件的，应当配备缩微摄影机、电子计算机、现代化的监控装置等技术设备，实现档案管理现代化。
档案库房应当整洁，不得堆放杂物，并与档案工作机构及工作人员的办公室、阅览室分设。新建、扩建的档案库房，应当符合国家档案馆建筑设计规范。
第十七条 更改技术文件，必须严格履行审批手续。未经批准，任何部门与个人不得更改。
第十八条 国有企业档案工作机构及工作人员应当定期对档案进行清理核对，做到帐物相符。对破损及载体变质的档案，应当及时修补或者复制。
第十九条 国有企业应当重视档案的开发利用。档案工作机构及工作人员应当加强档案的咨询服务工作，对档案信息进行下列加工，开发档案信息资源：
（一）编制产品、科研成果、基建工程和技改项目简介；
（二）编制产品、科研成果、基建工程和技改项目资料数据手册、图表手册和文摘手册；
（三）编制市场信息、社会需求、用户反映和国内外同行业生产经营情况介绍等。
第二十条 国有企业的档案，主要供本企业利用。其他机关、团体、企业事业组织以及公民需要利用的，必须经档案保存企业负责人批准。
第二十一条 国有企业公布属于国家所有但保存在本企业的档案，必须经本企业主要负责人或者上级主管机关批准。
第二十二条 国有企业应当定期对档案进行密级审查及价值鉴定。密级审查及价值鉴定工作由本企业主管档案工作的负责人、专业技术人员和档案工作人员组成的审查鉴定小组进行。
经审查鉴定确定销毁的档案，由档案工作机构或者档案工作人员造册登记，提出销毁报告，经企业负责人批准后，由两人以上在指定地点监销。监销人必须在档案销毁登记册上签名。禁止擅自销毁档案。
第二十三条 国有企业档案工作机构或者档案工作人员应当对档案的收进、移出、保管、利用、鉴定以及利用效果等情况定期进行统计。
第二十四条 国有企业及其职工需要携带、运输、邮寄对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案及其复制件出境的，依照《实施办法》第十九条规定办理。
第二十五条 国有企业档案管理所需费用的列支，依照国家有关规定执行。
第二十六条 国有企业破产的，除应当随同实物移交债权人的档案外，其余档案应当向有关档案馆移交。
第二十七条 国有企业档案工作的奖励与处罚，依照《实施办法》的有关规定执行。
第二十八条 本规定由自治区档案局负责解释。
第二十九条 本规定自发布之日起施行 。



1995年4月9日