行政首长出庭应诉，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求有着更为重要的推动作用。
鉴于行政首长出庭应诉对于我国依法行政进程的重要意义，以及当前实践中行政首长不出庭带来的种种消极影响，现就行政首长出庭应诉的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首长出庭应诉的可行性分析
（一）建立行政首长出庭应诉制度的法理考量。
《中华人民共和国宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《中华人民共和国行行政诉讼法》第二十九条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉作出明确规定，但以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。从法理意义上说，宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。
（二）建立行政首长出庭应诉制度的政策依据。
2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中强调指出，“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。与此同时，不少地方党政机关和人大还出台了行政领导出庭应诉的制度，如《四川省人民政府全面推进依法行政工作二??八年度安排》、《深圳市人民政府法律顾问工作规则》、安徽省合肥市《关于试行行政首长出庭应诉制度的通知》以及辽宁省人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（辽政发（2011）7号）等等，都对行政首长出庭应诉工作提出了原则要求和具体的规定。上述规定，为建立行政首长出庭应诉制度提供了政策依据。
（三）建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，全国各地不断涌现行政首长出庭应诉的试点地区，地方政府和行政部门领导出庭应诉的个案越来越多，为全面推行行政首长出庭应诉制度奠定了良好的实践基础。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉，206位行政机关负责人先后出庭应诉，连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定，称其为“海安样本”，并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。行政首长出庭应诉率和案件协调和解率同步大幅提升的现实，成为建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
二、行政首长出庭应诉的必要性分析
行政诉讼制度的改革和探索必须追求社会价值和法律价值，注重实践效果。当前行政首长出庭应诉制度的建立和实施便有着很好的社会效应及法律效应，对于消除冲突、构建和谐社会，引导社会走向法治，通过司法渠道解决社会矛盾，具有特别重要的现实意义。
从审判实践看，行政机关负责人作为行政机关的“一把手”、“掌权人”，出庭应诉有其必要性。
（一）有利于增强行政机关领导人的法律意识，提高依法行政水平。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，要求行政机关负责人对本行政机关作出的具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。通过出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，深化依法行政意识，强化依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平。
（二）有利于为行政机关工作人员树立执法典范，推动行政机关工作作风的改进。实践中，行政机关负责人出庭应诉时，通常本机关工作人员参加旁听的比例较高，对执法人员规范执法行为，促进执法公正，提高执法水平都会产生积极的影响。行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，也能更直接、更有力地促动工作人员改进工作，进而加快本机关工作作风的好转。
（三）有利于化解官民矛盾，实现法律效果与社会效果的有机统一。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视。在诉讼中，许多行政相对人觉得自己与行政机关“一把手”平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。另外，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正地从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以积极的态度出庭应诉，既是对群众和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首长作为被告出庭在社会上会造成震撼，产生一种效应， 表率作用明显。随着依法行政的推进，行政机关尊重法律、尊重公众的做法会越来越多地赢得民心。
（五）有利于提高群众的法治意识，营造良好的法治氛围。
“民告官却不见官”现象的存在，客观上给老百姓造成行政机关拒绝接受司法监督的印象，容易使行政相对人对司法公正失去信心，从而产生寻求上访等途径解决问题的想法。行政机关负责人积极主动地出庭应诉，不仅有利于诚信政府的打造，而且对群众也是一种法制文明的宣传，有助于全社会法治意识的提高，加快推进法治进程。
综上，无论从法理考量、政策层面的分析，还是比照其他省市实行行政首长出庭的成功做法，我认为，推行行政首长出庭应诉制度已成为建立法治政府、构建和谐社会的时代要求和历史必然。当然，在具体工作中，考虑到行政任务的繁杂以及行政效率的保障，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件。而对于原告人数众多的共同诉讼案件，土地征收、房屋拆迁等涉及一个地区或一个领域广大群众切身利益的案件，以及涉及政府重大决策合法性案件等，尤其应当要求行政首长出庭应诉。
民政局关于印发《上海市居民会议制度实施办法》、《居民委员会职责和工作制度》、《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》的通知
上海市民政局
民政局关于印发《上海市居民会议制度实施办法》、《居民委员会职责和工作制度》、《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》的通知
沪民基发〔2006〕9号
各区、县民政局：
近年来，各区县在推进社区民主自治的同时，普遍注重了居委会的制度化建设，特别是市政府开展社区建设扩大试点工作以来，各区县、街道（镇）、居委会在推进基层民主政治建设、加强制度化建设方面作了很多有益探索和实践。
为了进一步加强居委会制度建设，根据市委《关于加强社区党建和社区建设工作意见》（沪委[2004]17号）和市政府《关于加强社区建设扩大试点工作指导要求》的精神，我局在总结各试点单位成功经验的基础上，广泛征求市、区有关部门的意见，制订了《上海市居民会议制度实施办法》、《居委会职责和工作制度》及《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》，请参照执行。
特此通知。
上海市民政局
二○○六年二月十四日
上海市居民会议制度实施办法
第一条（目的和依据）
为进一步发挥居民会议的作用，推进基层民主政治和社区建设，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条（居民会议的性质）
居民会议是居民群众发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式。
第三条（居民会议的议事原则）
居民会议议事，应当遵循贯彻党的路线、方针和政策，遵守国家的法律、法规和规章，体现居民意志和利益的原则。
第四条（居民会议的职责）
居民会议的职责：
（一）选举、撤换或补选居民委员会成员；
（二）制定和修改居民公约、居民自治章程，监督居民公约、居民自治章程的执行；
（三）讨论并决定涉及全体居民利益的重要事项；
（四）听取并审议居民委员会的工作报告和资金筹集的收支情况报告；
（五）讨论并决定居民区建设规划、居民委员会年度工作计划及实事项目；
（六）反映居民的意见和要求；
（七）评议居民委员会成员；
（八）纠正居民委员会在日常工作中做出的错误决定。
第五条（居民会议的组成形式）
下列形式可以组成居民会议：
（一）由全体18周岁以上的居民组成；
（二）由每户派1名代表组成；
（三）由每个居民小组选举2至3名居民代表组成。
本居住区的居民区党组织成员、居民委员会成员和各级人大代表、政协委员为居民会议的当然代表，享有户代表或居民代表同等的权利和义务。
第六条（居民代表的选举和结构）
居民委员会负责指导居民小组选举居民代表的工作。选举的居民代表，在职职工和在职党员应占一定的比例。
第七条（居民代表的条件）
居民代表的条件：
（一）拥护党的路线、方针和政策；
（二）依法具有选举权和被选举权；
（三）遵纪守法，以身作则；
（四）关心和支持居民委员会工作；
（五）善于听取和反映居民群众的要求和建议；
（六）有一定的参事议事能力。
第八条（居民代表的权利和义务）
居民代表的权利：
（一）对居民委员会的工作提出意见、建议和批评；
（二）在居民会议上，有充分发扬民主的权利和表决权。
居民代表的义务：
（一）倾听并及时向居民委员会反映小组居民的意见和要求；
（二）在居民小组中宣传居民会议的决定，协助居民委员会在居民中开展工作。
第九条（居民代表的任期、换届）
居民代表任期三年，与居民委员会同时换届，可以连选连任。
第十条（居民代表的撤换和补选）
居民代表不能履行职责时，由居民委员会提请所在居民小组召集居民讨论撤换。居民代表因故出缺时，由所在居民小组进行补选。
第十一条（居民委员会和居民会议的关系）
居民委员会向居民会议负责并报告工作，根据居民会议的决定开展工作。
涉及全体居民利益的重要事项，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
第十二条（居民会议的召开）
居民会议每半年至少召开一次。有下列情形之一的，应当召集居民会议：
（一）决定的事项是属于居民会议的职权；
（二）居民委员会需向居民会议报告工作；
（三）有五分之一以上的18周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议时。
居民会议由居民委员会召集并主持。居民委员会应当在居民会议召开前3天通知出席对象，并告知议题。
召开由居民代表组成的居民会议，居民代表应当认真征求小组居民的意见。
第十三条（居民会议的决定）
居民会议必须由全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的居民代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，必须由出席人的过半数通过。
居民会议的决定不得与国家的法律、法规和规章相违背。
第十四条（居民会议决定的实施和改变）
居民会议的决定，由居民委员会负责组织实施。居民委员会在组织实施过程中需要改变居民会议决定的，应当提交下一次居民会议重新讨论。未经居民会议通过，不得改变居民会议的决定。
第十五条（施行日期）
本办法自2006年3月1日起施行。
居委会职责和工作制度
一、居委会职责
（一）开展民主自治建设。
1、制定居民区自治工作计划，开展经常性自治活动。
2、建立完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等民主自治制度，组织居民讨论与自身利益密切相关的社区事务。
3、定期接待和走访居民，主动关心困难群体和弱势群体，掌握居民区各类人员的基本情况，倾听群众呼声。
4、定期召开居民会议，向大会负责并报告居委会工作情况，听取居民意见和建议。凡涉及居民区全体居民利益的重大事项，应当提请全体居民或居民代表会议讨论决定。
5、实行居务公开制度，自觉接受居民监督。
（二）办理公共事务和公益事业。
1、办理居民会议形成的决议。
2、办理本居民区居民的公共事务和公益事业，组织开展各类公益活动。
3、协助区职能部门和街道办事处、镇政府做好与社区居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、社会保障、环境保护、老年服务、社区就业等项工作。
4、代表本居民区全体居民的利益，指导、协调和监督辖区内的业主委员会、物业管理公司及其他社会组织的工作。
5、向街道办事处、镇政府及区职能部门派出机构反映居民的意见、建议和要求。
（三）加强精神文明建设。
1、宣传法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务。对居民进行民主法制、思想道德和行为规范教育。
2、发动群众开展文明楼组、文明家庭等多种形式的社会主义精神文明创建活动，普及科学知识，开展健康教育，创建文明小区。
3、培育和发展群众文体团队，组织开展各类有益身心健康和融洽人际关系的社区活动。
4、发动社区单位开展共筑、共育、共建活动，共创社区精神文明。
5、培育发展由社区各类人员参加的志愿者队伍，探索推行义工制度，组织开展形式多样的志愿者服务活动，丰富居民文化生活。
二、居委会工作制度
（一）居民会议制度。一般每半年召开一次居民会议，由居委会向居民或者居民代表汇报工作，听取他们对居委会工作的意见和建议。
（二）居委会例会制度。居委会主任应每半月召集居委会成员召开一次居委会工作例会，交流和沟通居民区近期各项工作，检查各项工作进度，安排下一阶段工作。
（三）专题会议制度。根据工作需要，适时召开听证会、协调会、评议会等专题会议，汇总居民群众的意见和建议，解决居民区存在的矛盾和问题。
（四）接待和访问居民制度。居委会成员应分片包块，深入群众、联系居民，开展每周访问或接待居民工作，把居民对社区工作的意见和建议及时反映给相关部门。
（五）值班制度。居委会应规范加强值班制度，由居委会成员定期值班，及时处理居民事务。
（六）联系制度。居委会应定期走访和联系居民区各类行政组织、社会组织和单位，主动介绍居民区工作情况，加强相互间的沟通与了解，邀请有关组织和单位参与居民区活动，积极为居民提供服务，实现资源共享。
上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法
第一章 总则
第一条（目的和依据）
为了建立和完善本市的居民区听证会、协调会、评议会制度，进一步推进社区民主自治，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条（含义）
本办法所称的居民区听证会、协调会、评议会制度，是指居民区居民群众参与民主管理、民主决策、民主监督的组织形式。
第三条（与居民区党组织的关系）
居民区听证会、协调会、评议会制度在居民区党组织的领导下，由居委会负责召集并组织实施。
第二章 听证会制度
第四条（听证会的含义）
听证会是政府有关部门或居委会在社区实施的项目或涉及居民群众切身利益的重大事项，在作出决策前，由居委会组织部分社区成员代表召开会议，广泛讨论，并提出具体意见的会议制度。
第五条（听证会的召集）
居委会召集听证会，原则上由相关政府部门征求居委会意见后，由居委会决定。居委会也可以根据实际情况，主动向有关部门提出建议，及时召集听证会。涉及居民区事务，居委会自行召集听证会。
第六条（听证会人员的组成）
听证会的人员由居委会组织成立听证小组，居委会主任担任组长。小组成员由相关政府部门或居委会在社区实施项目或重大事项涉及到的有关居民群众代表、居民会议代表、社区单位代表等组成。
第七条（听证会的主要内容）
听证会的主要内容包括：
（一）涉及本社区成员切身利益的近期建设规划项目（市、区重大建设工程项目除外）；
（二）涉及本社区社会稳定的事项；
（三）其他需要听证的事项。
第八条（听证会的程序和内容）
听证会的程序和内容包括：
（一）准备程序：
1、居委会决定召集听证会的，应在收到相关政府部门书面听证要求和内容的七日内，确定时间、地点、参与听证的人员，并通知相关政府部门及与会人员；
2、召开听证会之前，居委会应对需要听证的事项，进行广泛深入的调查摸底，掌握基本情况，征询居民群众意见；
3、听证会的召开必须有应到人数的过半数出席，方可举行。
（二）会议程序：
1、主持人报告议题；
2、居委会通报听证议题的相关情况；
3、听证会成员充分讨论；
4、相关政府部门的代表回答与会人员的咨询；
5、表决和形成听证决议。其中，表决的方式由居委会根据听证事项的实际情况决定，形成的听证决议必须由出席人员的过半数通过。
居委会应做好完整的会议记录。
（三）后续程序：
居委会应在听证会结束后的七日内，将听证会的表决结果通过适当方式公示；听证事项涉及相关政府部门或街道办事处（镇政府）的，由居委会将听证会的表决结果书面抄送相关政府部门或街道办事处（镇政府）。
第三章 协调会制度
第九条（协调会的含义）
协调会是对涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突，进行协商解决的会议制度。
第十条（有关部门提供服务）
居委会召集协调会时，可邀请区有关部门提供相关的政策和法律服务。
第十一条（协调会人员的组成）
协调会由有关当事人、居委会主任、居委会人民调解委员会主任及有关社区工作人员组成。必要时,可邀请居民区党组织负责人、社区民警、街道办事处（镇政府）的司法助理等相关人员参加。
第十二条（协调会的主要内容）
协调会的主要内容包括：
（一）涉及社区成员公共利益的有关矛盾；
（二）社区成员间的民事纠纷、利益冲突；
（三）当事人请求协商解决的其他矛盾。
第十三条（协调会的程序和内容）
协调会的程序和内容包括：
（一）准备程序：
1、列出需要协商的事宜，在协调会召开前的七日内书面告知与会成员；遇到矛盾激化、重大纠纷和冲突时，可随时召开协调会；
2、协调会召开前，应先由居委会联系当事人和其他与会人员，确定协调会召开的时间、地点，准备好相应的材料。
（二）会议程序：
1、会议先由当事人陈述事实和理由，然后由居委会主任分别询问当事人，明确矛盾、冲突或分歧的焦点所在，并据此进行协调，做好详实记录；
2、经协调达成一致意见的，应制作协调文书，由当事人核对后在书面协议上签字或盖章，参与协调会的其他相关部门人员也应同时签字盖章；
3、经协调不能达成一致意见的，也应由当事人以及其他参与协调会的人员在协调文书上签字或盖章，并由居委会主任告知相关当事人通过其他途径再行解决。
（三）后续程序：
1、协调会上不能形成一致意见的，如会后当事人达成一致的，须形成书面材料，并签字或盖章后交副本于居委会存档；
2、协调会上不能形成一致意见的，如当事人提出再次召开协调会的要求，居委会应予以同意，但对召开同一内容的协调会议，以三次为限。
第四章 评议会制度
第十四条（评议会的含义）
评议会是居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件、对象的工作进行考核评议的会议制度。
第十五条（被评议对象）
被评议对象主要包括公安、工商、税务、环卫、市容监察、房管、卫生等区职能部门派驻机构及其工作人员，以及物业公司、社区居民事务工作站等居民区组织及其工作人员。
第十六条（评议会的形式）
评议会一般采取综合评议的形式，在每年的年底进行。根据实际情况，还可以采取专题评议、考察评议等不定期的形式进行评议。
第十七条（评议会人员的组成）
评议会的人员由居委会组织成立评议小组，居委会主任担任组长，成员由居民会议代表、社区成员代表等有关人员组成。
第十八条（评议会的主要内容）
评议会的主要内容包括：
（一）贯彻落实市、区有关社区工作，完成社区工作目标和任务等方面的总体情况；
（二）履行社区工作职能，完成相关工作的情况；
（三）参与社区共建的情况；
（四）其他有关社区建设和管理的专项任务的完成情况。
第十九条（评议会的程序）
评议会的程序包括：
（一）年底召开评议会前的十五日内，由评议小组通知被评议对象递交工作总结；
（二）评议小组收到工作总结后，对照被评议对象年初递交的全年工作计划，对被评议对象进行考察，并形成书面调查报告；
（三）评议小组召开综合评议会议，由被评议对象对工作绩效、存在问题，具体整改措施等进行汇报，然后由评议小组进行讨论，形成优秀、合格、不合格三个等级的书面评定意见；
（四）居委会在评议会召开后的七日内，将评议意见向被评议对象及其上级主管部门和街道办事处（镇政府）反馈。
上级主管部门和街道办事处（镇政府）应将评议小组的评议意见作为对部门双重管理、考核和有关干部奖惩任免的依据。
第五章 附则
第二十条本办法如与相关法律、法规、规章不一致的，以法律、法规、规章为准。
第二十一条本办法自2006年3月1日起施行。