不讲理的城管执法遭遇不寻常的司法审查

张生贵


　　【案情介绍】：

　　巩XX、韦XX、王XX（下称村民）是柳州市柳东镇XX村XX屯XX号村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商业用房一处，该建房行为经当时村民委员会及乡镇人民政府审批。2008年市政府为建设景观需用地，由当地土地局行文发至村民，拟协商拆迁补偿，此时区城管局以“未经许可”为由强行拆除三村民的房屋。村民提起行政诉讼，经法院审理后，维持了城管局的处罚及强拆决定，村民表示不服，提出了申诉，针对城管局的行政处罚是否合法，本案能带给法律上的一些思索。

　　【法律问题】：

　　XX村农民建房用地系原告全家根据中央关于农村家庭联产承包责任制政策承包的土地。因城市建设占地，村民的承包地成为城边农村建设用地。1996年村民投产棉纱头、棉胎加工厂，受两次洪水冲击造成经济损失，为解决家人的生计，村民向政府相关部门书面呈报翻建厂房，经由村民委员会同意后层报乡政府审批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日镇政府为村民核发了村镇农民建房申请审批表，村民筹资建厂，1997年投入使用。1999年12月份申请延期用地并向政府缴纳了各项费用。村民取得该用地的使用权是依据党和国家关于农村家庭土地联产承包责任制政策，依据农村土地承包法规定，有三十年不变的书面承包合同，有人民政府核发登记的权利证书，受农村土地承包法规定，经土地所有人的同意改变为农村建设用地，地上建筑物及附属物是基于土地所有权人和乡镇人民政府的审批而建，是受合同法、土地承包法、物权法的调整，还是受城市规划法调整。

　　一、不讲理的行政处罚：

　　市政府以“城市景观”用地为由强行拆除村民房屋的行为明显违背《物权法》第四十二条、《农村土地承包法》相关规定。

　　根据《行政诉讼法》第五条规定，司法审查的立足点是行政机关作出具体行政行为的“职权范围、证据依据、行政程序、适用法律”是否符合法律规定，司法脱离法律规定把审查重心放在村民身上，敷衍对城管执法局执法程序、职权、证据、适用法律的审查，导致案件裁判错误。

　　具体表现是司法审理中未查清土地性质、政府景观占地是否有合法手续、城管执法权限、法律溯及力、土地部门关于拆迁程序中确认临建为合法补偿范围的政策规定等事实，做出的错误认定，行政机关作出的处罚及强制措施缺乏法律法规依据，行政执法程序中的立案、取证、审查、审批等程序。

　　二、执法目的首当进入司法视线：
　
　　审理判词中描述“村民进行临时性建设，必须在批准使用期限内拆除”、“未办审批手续、亦未自行拆除，应属违法建筑”、“土地类别是非耕地”，此类认定缺乏法律规定，具有人为主观性。事实上看，村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆迁程序进行，双方协商补偿款过程中，城投公司为达到少付补偿款的目的，策谋由城管执法局利用职权处罚村民，不分情况便以未经许可为借口，利用公权力强行占地，其执法目的和动机违背物权法规定。

　　村民建房利用集体所有的土地，依据村庄集镇规划条例规定，建房许可的法定审批机关是乡镇人民政府，并非规划局。农村集体土地上建筑执行的是《村庄集镇规划条例》，行政机关执法时没有向村民告知或出示过城市详细规划及规划依据，法院未能查清行政机关实施处罚及强拆前提法据，村民提交的证据证明建房位于农村集体土地范围，且向执法人员提供了乡镇政府审核批准的材料，村民的建筑是合法建筑，原审以及行政机关认定为违法建筑，属事实认定错误，超过临建期限主要指土地的使用期限，并非是针对房屋的期限，根据村民的承包年限，该土地的使用权归村民，城管局应无权处罚。《中华人民共和国城市规划法》第29条、第30条、第31条、第32条、第40条规定，城管执法局是以村民的房屋建设未经许可违反规划作出处罚决定，但城管执法局在一审庭审中不能提供“城市总体规划”及相关的证据，城管执法局无证据证明村民建筑达到拆除的法定条件即“严重违反城市规划”事实后果，两审未能依法查实城管执法局行政处罚的法定条件。城管执法局仅以未经许可即作出强拆决定明显证据不足。

　　城管执法局没有提供“严重违反规划”的证据依据，凭主观认定，如果真有未经许可的行为，根据广西自治区《实施城市规划法办法》第46条规定只有达到“严重影响城市规划”的违章建筑才能被拆除，城管执法局不能提供严重影响城市规划实施的证据，未经认定是否达到严重影响城市规划的实施，其执法行为在事实认定和处罚副度上明显违背法律规定。城市规划法规定只对达到“严重影响城市规划实施”的才可拆除，而不是“未经许可”即强拆。对于是否存在“严重影响城市规划的实施”必须经过法定程序认定。1995年11月14日最高人民法院行政审判庭下发了关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条如何适用的答复（[1995]法行字第15号），回答吉林省高级人民法院对这个问题的咨询，全文如下：“你院关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条应如何适用的请示收悉。经研究，答复如下：违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规划”，应从其违反行为的性质和后果来确认。因此，就是否严重影响规划的认定问题上，还要根据个案的具体情况予以确认。《广西实施〈规划法〉办法》第四十六条第一款第(一)项规定：“未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类违法建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可以采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款；严重影响城市规划实施的，责令限期拆除或者予以没收违法建筑物、构筑物及其他设施”。依据该规定，拆除违法建筑的条件必须达到“严重影响城市规划实施”的情形，本案中城管执法局不能出示城市详细规划，未经法定程序确认，因此，城管执法局责令村民拆除房屋缺乏依据。

　　城市规划法规定，对违章建筑的确认及拆除权只能由建设行政主管部门作出，城管执法局作为建委的下属机构，在集中执法活动中以自己的名义对村民作出处理决定并强行拆除，这一具体行政行为违反了法定程序，明显超越了法定职权范围。

　　三、程序重于泰山：

　　《行政处罚法》第37条、第38条、第39条、第40条、第41条；《建设行政处罚程序暂行规定》第13条、第14条、第15条、第16条、第17条、第18条；《1997广西自治区人民政府第13号令》第27条、第29条、第33条、第34条、第36条，均对行政罚处程序作了明确规定，如第33条规定（调查终结，写出调查报告，处理意见，报本机关法制机构审核，七日内形成审核意见，再报负责人审查）规定，行政处罚案件的合法程序是：1、登记立案；2、调查取证；3、处罚报告；4、法制机构审核；5、负责人审查签署；6、制作决定；7、送达。城管执法局对村民全家的房屋，在短短几小时内强制拆除，整个过程既缺乏相对人的有效参与，缺乏内部和外部权力制约，对涉及公民合法财产的重大权益，仅由城管执法局自己决定自己执行（村民要求城管执法局提交执法人员的执法资格和身份，城管执法局不能提交，村民要求法庭调查，两审也未能调查），是滥用职权，城管执法局在强拆村民房屋时未依照法定程序通知产权人到场，未进行公证保全证据，其行为违反法律明文规定；在执法程序上，城管执法局对村民的处罚省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管执法局的告知内容不合法（没有告知规划区、市规划局对违章行为的认定意见及理由、集体所有土地建房许可法律依据及内容，听证权利和程序）；未能认真听取村民的申辩和陈述；未能依法审查村民提交的证据（没有对村民提交的证据进行审核的记录，对村民提交的证据的情况没有只字查验意见）。城管执法局的行政行为明显违背《行政处罚法》第32条、第36条规定；违背了广西自治区政府13号令第36条规定。

　　四、纠问城边村改造的理性所在：

　　城边村的村民为城市化建设付出了很多，我们不能象割毒瘤一样拆除村民的房子，城边村改造的前提基础是理性合规，必须妥善安置被拆迁人，是以人为本，而不是以好看不好看为本，村民的建房是历史遗留的问题，且有政府的审批许可，反观城管执法局的执法，明显违背中央和国家关于城市规划建设及农民增收政策精神，在对待这些问题方面，不靠推土机执法不靠暴力制服。结合本案情况，2008年9月份由城投公司给村民发放了征地拆迁补偿文件，拆迁办给村民提交的2008第1号文件第四条第（一）项“关于确定合法有效房屋产权标准”的规定（3）：对持有集体土地使用证，无规划建筑许可证或房产证的多层砖混住宅，第一层建筑面积按有证补偿，第二层按有证面积的百分之八十补偿；房屋用途确定：自改营业性用房：按营业性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商营业执照。政府为侵害村民的合法权益指派城管执法局借机处罚，目的是与民争地，城管执法局的行政行为近似于强劫。村民提供了许多证据，城管执法局不听不问，依然强行拆除村民的房屋，给村民造成巨大的经济损失。城管执法局在立案登记中写的案件来源是“接城投公司”报来，而答辩状中又说2007年1月责令限期改正未改随即处罚，城管执法局违背法律规定将“责令限期改正”当成“责令拆除”的法定条件。

　　五、司法审查应对准行政执法的合法性问题：

　　村民的房屋建成时间在1996年以前，城管执法局依据2008年1月1日的法律处罚，明显违背“法不溯及既往”的基本法律适用原则。《广西壮族自治区实施城市规划法办法》第46条规定：未取得建设工程规划许可证或者擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令立即停止建设，已经形成的各类建设工程，虽影响城市规划实施，但尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以罚款。《土地管理法》第64条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物、不得重建、扩建。

　　2008年1月1日《城乡规划法》出台后，城市执法局随之失去执法资格。集中执法机构是依据城市规划法而设立的，《城乡规划法》第70条明令废止了城市规划法，因此以城市规划法为依据组建的执法主体随之失去执法权力。《城乡规划法》施行后，各地城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据，《城市规划法》已经被《城乡规划法》明文废止，《城乡规划法》第70条规定：“本法自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。”法律一旦废止其法律效力就随之丧失，其作为规范性和国家强制力的法律的意义和价值亦消失，根据职权法定原则，行政主体职权取得依据为法律规定，不存在政府划转过渡。《城市规划法》已经废止，城管部门集中行使的城市规划行政处罚权失去依据。

　　《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)明确规定，城市规划行政执法权不得下放由区级政府所属的城市执法队执行，国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出，市级规划管理权不能下放，已下放的要立即纠正。区级执法机构执行城市规划行政处罚权的做法违背了《城市规划法》的规定。《城市规划法》规定的县级以上地方人民政府是指不含设区的市所辖的区人民政府。关于这一点在国务院国发[1996]18号文件、国办发[2000]25号文件及国发[2002]13号文件中都有明确规定。本案的区级人民政府部门下属的区属执法局独立执法，以自己的名义行使城市规划行政处罚权，明显违反《城市规划法》、《行政处罚法》及国务院上述文件的规定。《城市规划法》和《自治区实施〈城市规划法〉办法》规定的“责令拆除”不属于行政处罚。行政处罚措施权不在集中的范围之内。《城市规划法》第四十条规定的“限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其它设施”。“限期拆除”不属于行政处罚，这是没有异议的，国务院法制办在《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》(国法秘函[2000]134号)明确指出，“责令限期拆除”不属于行政处罚。照此理解“责令限期拆除”不属于城管执法局职权范围之内。广西壮族自治区实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法：第二条在本自治区行政区域内制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，适用《条例》和本办法。但是国家征用集体所有的土地进行的建设除外。第三十五条在村庄和集镇规划区内，未按规划建设审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以每平方米建筑面积５元以上３０元以下的罚款。未按规划建设审批程序批准，但不影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其限期补办规划建设审批手续；逾期不补办的，处以每平方米建筑面积５元以上２０元以下的罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡级人民政府依照前款规定处罚。　　

　　六、处罚依据不可东拼西凑

　　城管执法局征求市规划局的意见是在处罚后出现且没有向村民出示和告知。依据法律规定，涉及相对人财产权的，必须按照法定程序向当事人告知并给予行政救济权，案中城管执法局通过行政协商的方式出具，同时城管执法局没有向规划局提供村民的证据，市规划局也没有经过调查认定。依照村庄集镇管理条例，村民建房需乡镇人民政府审批，无须市规划局审批，市规划局的意见违法，城管执法局采用违法的证据作为处罚根据，违背了行政处罚法关于处罚必须客观公正的原则，侵犯了村民的合法权益。
上海合作组织成员国元首理事会


上海合作组织成员国元首理事会第十次会议成果新闻稿（全文）


　　上海合作组织成员国元首理事会第十次会议发表成果新闻稿。新闻稿全文如下：

（2010年6月10日至11日，塔什干）

　　2010年6月10日至11日，上海合作组织（以下简称“上合组织”或“本组织”）成员国元首理事会第十次会议在乌兹别克斯坦共和国首都塔什干市举行。哈萨克斯坦共和国总统纳扎尔巴耶夫、中华人民共和国主席胡锦涛、俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫、塔吉克斯坦共和国总统拉赫蒙、乌兹别克斯坦共和国总统卡里莫夫、吉尔吉斯共和国外交部长卡扎克巴耶夫与会。

　　会议由乌兹别克斯坦共和国总统卡里莫夫主持。

　　本组织秘书长伊马纳利耶夫、本组织地区反恐怖机构(以下简称“地区反恐怖机构”)执委会主任朱曼别科夫出席。

　　本组织观察员国代表团团长蒙古国总统额勒贝格道尔吉、巴基斯坦伊斯兰共和国总统扎尔达里、印度外交部长克里希纳、伊朗伊斯兰共和国外交部长穆塔基，以及主席国客人阿富汗伊斯兰共和国总统卡尔扎伊、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫列席并发言。联合国副秘书长、联合国欧洲经济委员会执行秘书库比什，独联体执委会主席、执行秘书列别杰夫，集体安全条约组织秘书长博尔久扎，欧亚经济共同体副秘书长穆萨塔耶夫，东南亚国家联盟副秘书长赛亚甘·西苏冯列席会议。

　　会议期间，成员国在建设性和友好的气氛中就涉及当前国际和地区形势的广泛问题深入交换了意见。会议总结了2009年叶卡捷琳堡峰会以来本组织的主要工作成果，并确定了各领域合作的工作方向。各方在所讨论的问题上立场相同或相近，其内容已在《上海合作组织成员国元首理事会第十次会议宣言》中得到体现。

　　会议批准了《上海合作组织接收新成员条例》和《上海合作组织程序规则》，进一步完善了本组织运作的法律基础。

　　会议听取并批准了本组织秘书长关于过去一年本组织工作的报告和地区反恐怖机构理事会关于地区反恐怖机构2009年工作的报告。

　　本组织成员国授权代表签署了《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》和《上海合作组织成员国政府间合作打击犯罪协定》。

　　成员国表示将在本组织框架内全面开展紧密的互利合作，将本组织建设成维护本地区乃至全世界安全、稳定和繁荣的有效机制。

　　成员国重申，愿继续共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩运毒品、武器和其他跨国犯罪活动，以及非法移民。成员国将继续深化合作与协调，共同落实好《上海合作组织反恐怖主义公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2010年至2012年合作纲要》等本组织框架内签署的相关文件。

　　成员国将加强同本组织观察员国的反恐合作，在现有地区组织及其反恐机构构成的伙伴关系网络的基础上继续积极参与地区反恐合作。

　　成员国对本组织成员国第五次安全会议秘书会议（2010年4月23日，塔什干）成果表示满意。

　　成员国对本组织启动建立禁毒合作机制表示满意。

　　成员国认为，应继续开展国际信息安全合作。本组织将加快落实《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》。

　　成员国高度评价本组织框架内的大型国际活动安保合作，同意将这一成功模式扩大到本组织观察员国。

　　各方对中方为筹备和举办2010年上海世博会所作的努力给予高度评价。

　　成员国强调，协调行动，消除国际金融经济危机的不利影响并确保成员国经济可持续发展是本组织重点关注的问题。成员国采取稳定本国经济和金融系统的举措十分及时，将有助于提高成员国抗风险能力，促进区域经济合作发展。

　　应逐步落实2009年10月14日在北京通过的《上海合作组织成员国关于加强多边经济合作、应对全球金融经济危机、保障经济持续发展的共同倡议》确定的任务。为此，成员国强调，2009年12月在阿拉木图举行的上合组织成员国首次财政部长和央行行长会议具有重要意义。

　　成员国指出，应加强本组织银行间联合体和实业家委员会在加强银行与实业界联系方面的作用，推动区域经济合作。

　　成员国对上合组织实业家委员会首次在本组织成员国以外的乌兰巴托市举行会议表示欢迎，支持成员国和观察员国实业界进一步加强联系。

　　成员国对《上海合作组织多边经贸合作纲要》及其《落实措施计划》的实施情况表示满意。相关部门将继续共同落实上述文件所规定合作领域的具体项目。

　　成员国指出，开展人文和司法合作对巩固成员国睦邻友好关系具有重要意义，将积极深化该领域务实合作。

　　成员国指出，首次科技部长会议、最高法院院长会议，以及文化部长、救灾部门领导人例行会议取得积极成果。

　　成员国满意地指出，2009年12月18日第64届联大通过的“关于联合国和上海合作组织合作”的决议将进一步加强两组织在维护安全稳定，促进经济、社会、人文发展等共同感兴趣领域的合作。

　　成员国欢迎签署《上海合作组织秘书处与联合国秘书处合作联合声明》（2010年4月5日，塔什干），该文件规定了两组织合作的基本原则和方向。成员国将根据自身利益，系统、务实地扩大同联合国及其下设机构的交往。

　　成员国支持加强同本组织观察员国和对话伙伴的合作，吸引他们的巨大潜力、资源和市场，共同参与本组织的活动。

　　成员国对本组织观察员国——印度、伊朗、蒙古国、巴基斯坦积极参与双方共同感兴趣的本组织活动表示满意，欢迎签署关于给予白俄罗斯共和国和斯里兰卡民主社会主义共和国上海合作组织对话伙伴地位的备忘录。

　　成员国认为应继续制订本组织扩员的法律规定。国家协调员理事会将制订备忘录范本等文件，规范加入国加入本组织的法律、组织和财务问题。

　　考虑到本组织即将成立十周年，成员国认为应于明年举行隆重庆祝活动，通过《上海合作组织2010年至2011年行动计划》，确定这一时期本组织工作的优先方向。

　　本组织成员国元首理事会下次会议将于2011年6月在阿斯塔纳市举行。根据《上海合作组织宪章》，本组织下任主席国由哈萨克斯坦共和国担任。

　　成员国高度评价乌兹别克斯坦共和国在担任本组织主席国期间所做的工作，对乌方在塔什干峰会期间给予的热情接待表示感谢。