关于拖欠农民工工资法律问题初探

黑龙江铁兵律师事务所 周建军


我国拖欠农民工工资现象的广泛存在，成为突出的社会问题，探寻法律保护农民工合法权益问题，已经引起普遍的关注。这就需要我们思考更深的是如何探寻治理拖欠农民工工资的法治化之路，建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，通过法律措施从源头上预防和制止拖欠农民工工资。本文作如下探讨：
一、治理拖欠农民工工资的法治化之路的必要性
拖欠民工工资的问题一直不能得到根治，原因有多方面。我国实行城乡隔离的二元户籍制度、劳动力市场供大于求、行业违规操作、法律、法规不完善；执法部门监督不力；保障措施不到位；农民工自身法律意识不强等原因。而现行法律法规不完善，立法对拖欠工资行为缺乏强力制裁措施、执法部门监督不力和保障措施不到位是导致拖欠民工工资问题非常重要原因。拖欠农民工工资的不仅在于损害了农民工本人的合法权益，影响到农民工家庭的生活。随之而来的危害是，此类纠纷易引起农民工集体上访和群体性事件发生；有的甚至导致了恶性案件的发生，严重影响到社会的稳定，对社会治安构成潜在的危机。依法解决拖欠农民工工资问题，关系社会的公平正义与和谐社会的建立。在以往农民工工资清欠行动中，主要采取的是行政手段，而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”，问题的彻底解决需要有法律的保障，充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。
二、通过立法保障农民工合法权益
我国尽管通过行政手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资，取得了一定效果，而立法相对滞后的现象应该引起反思。“有法可依”凸显了立法在建构法治拖欠农民工工资方面的重要性和紧迫性，事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在。我国立法对农民工工资的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，虽然国务院有关部门先后下发了一些个文件、规范，现有待提高立法层次。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决拖欠农民工工资问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施：
（一）制订《劳动合同法》立法。由于农民工有其特殊性,用工单位和农民工一般不签劳动合同，是导致频频发生拖欠农民工工资无法受到法律的保护的原因。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形 式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。
（二）修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：（1）制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。（2）规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保函，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。（3）制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的,不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级,情节严重的注销资质证书。（4）加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款，难以有效制约拖欠行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度，加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任，应在《建筑法》中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。
（三）制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定了法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严重惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。
（四）《刑法》将恶意拖欠工资确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。
（五）加大地方性法规的立法力度。我国《立法法》第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。
三、执法保障有关法律得到有效的贯彻实施
行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响拖欠农民工工作的执法效果。导致拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得拖欠农民工工资现象更为普遍和严重。从法律上讲对于拖欠农民工工资的问题，即使我国逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。
四、农民权益保护的法律援助机制
为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工法律援助制度。各部门应充分运用法律手段，通过积极开辟农民工 “绿色通道”，为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件可以采取先予执行等措施；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费，请律师费，旅差费，证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围。判决生效后对一些故意拖欠不履行判决给付义务的，执行中应按银行同期贷款利率的二倍标准支付迟延履行金。司法行政部门应加大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，法律援助中心也应外来的农民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，可以会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拨。
总而言之，依法彻底治理拖欠农民工工资，就需要把进行相应的立法、强化执法和建立对农民权益保护的法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好地维护，对促进社会和谐和经济健康发展，具有非常重大的现实意义。



陕西省商洛市人民政府


关于印发商洛市城市建设项目及资金管理暂行办法的通知

商政发〔2008〕48号


各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：

现将《商洛市城市建设项目及资金管理暂行办法》印发你们，请遵照执行。

二OO八年十一月十九日

商洛市城市建设项目及资金管理暂行办法


第一章 总 则

第一条 为加强我市城市建设项目及资金使用管理，建立健全科学、高效的城市建设投资决策机制，提高资金使用效率，根据《中华人民共和国招投标法》、财政部《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）、《陕西省国家建设项目审计办法》（省政府72号令）等法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 凡使用城市建设资金投资建设的城市基础设施、公用设施及其相关的开发项目，均为本办法规定的城市建设项目。

第三条 本办法所称的城市建设资金包括：

（一）财政性基本建设资金；

（二）由政府承担经济责任的直接、间接融资；

（三）经政府授权取得的特定收入；

（四）城建项目建成后取得的收益；

（五）其他资金。

第四条 城市建设资金筹集和使用原则：资金筹措实行以政府性建设资金为主，项目法人融资、吸引社会投资相结合的多元化方式。

资金使用根据商洛市国民经济状况、城市发展规划及人民群众需要相关的城市建设项目综合平衡、统筹安排，遵守投资规模和财力状况相适应的原则，量入为出，量力而行。

第五条 城市建设资金使用范围：

（一）城市基础设施、公用设施建设；

（二）偿还城市建设借款本息；

（三）城市建设项目管理及相关费用；

（四）有关开发等经营项目的经营性支出。

第二章 项目建设管理

第六条 市建设行政主管部门应根据我市国民经济和社会发展规划和城市总体规划，会同市发展改革、财政、国土、规划、交通等相关部门制定中长期建设规划和年度建设计划，建立城市建设项目库。

第七条 城市建设中长期建设规划应包括以下内容：

（一）城市建设的主要方针、政策；

（二）规划建设期的主要目标和阶段性目标；

（三）规划建设期的重点工程项目，建设规模、建设标准、建设内容及其作用；

（四）规划建设期内土地需用总量，分阶段需用量计划；

（五）规划建设期房屋拆迁总量、分阶段拆迁量以及基本拆迁安置方案；

（六）规划建设期项目建设资金投资估算，分阶段投资需用量以及主要筹资措施；

（七）规划建设期的主要工程项目计划建设进度；

（八）需要阐明的相关事项。

第八条 城市建设的年度计划应包括以下内容：

（一）明确项目法人、责任单位；

（二）年度计划建设的总目标、建设规模、投资总量和资金主要来源；

（三）建设项目的季、半年和全年的工程形象进度；

（四）各项目投资预算；

（五）项目建设资金来源；

（六）年度资金使用计划；

（七）实施计划的主要措施；

（八）其他应列入计划的重要事项。

第九条 城市建设中长期规划经市政府审定后执行。市城市建设项目主管部门每年11月根据市政府工作部署和各界建议，按照轻重缓急的顺序，会同发展改革、财政部门编制下年度城建项目安排建议方案，报市政府审定。

第十条 城市建设项目必须严格执行基本建设管理程序，严格执行项目法人制、工程监理制、工程招投标制、合同管理制、工程审计制、工程质量终身负责制。实行科学决策，努力降低建设成本，实现最佳的经济效益和社会效益。

第十一条 实施城市建设项目，按下列程序进行：

（一）确定项目法人；

（二）项目法人依据城市规划编制项目建议书，履行立项审批程序；

（三）编制项目建设可行性研究报告和投资概算，报发展改革部门审批；

（四）依据批准的可研报告和投资概算组织编制初步设计；

（五）依据批准的初步设计和年度建设计划，编制施工图设计及项目投资预算，并履行审查程序后组织实施。

第十二条 城市建设项目必须明确项目法人。项目法人由项目主管部门报市政府审定。项目法人必须同时具备以下条件：

（一）必须具有独立法人资格；

（二）具备承担组织建设项目的能力。

第十三条 项目法人必须分步完成项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、开工报告和竣工验收各工作环节，依法履行相关法定手续。

第十四条 城市建设项目的勘察、设计、施工、监理以及购置与工程建设有关的设备、材料等实行政府采购或公开招标，择优选定材料设备和服务供应商，项目法人应当严格按照《招标投标法》和《政府采购法》有关规定组织实施，发展改革、财政、审计、监察、建设等部门参与监督。

按规定可不公开招标的城市建设项目，由项目法人编制项目预算，报财政主管部门审核，市政府审定。

第十五条 项目法人应当与中标单位签订工程廉政建设协议。

第十六条 经批准的项目相关文件是项目法人、设计部门进行设计、建设的主要依据。项目法人要严格控制项目的建设标准和投资规模，不得随意变更标准和建设内容。

城建项目在施工过程中需要变更设计的，建设单位和城建主管部门应当组织设计单位和工程造价、监理等机构研究确定，形成工程变更意见并附相关资料，报财政等相关部门审核确认后，作为追加项目投资的依据。单项工程30万元以上的重大设计变更，需报市政府批准。

第十七条 城建项目必须实行竣工报告制。项目建成后，项目法人应及时进行项目竣工单项验收，由建设、财政、规划、公安消防、环保、城建档案等部门进行专业验收，发展改革部门会同有关管理部门进行项目竣工综合验收。

第三章 资金管理

第十八条 财政部门对城建资金的各项收支实行预算管理，管理内容包括收入预算管理、基本建设支出预算管理、经费支出预算管理。

第十九条 项目法人根据下达的年度投资计划及有关标准，编制年度收支预算，经财政部门审核，市政府审定后执行。

预算一经批准，必须严格执行。若预算执行过程中确需调整，由项目法人报市政府同意，财政部门审核批复后执行。

第二十条 项目法人要按确定的筹资渠道筹措城市建设资金。对建成的城建项目及其附属设施中有收益的，其收入纳入城建资金收入预算管理。

第二十一条 城市建设项目资金拨付执行“四按”原则，即按年度预算、按项目年度计划、按工程进度、按基本建设程序拨款。

第二十二条 建设单位管理费实行总额控制，分年度据实列支。

　　建设单位管理费的总额控制数以项目审批部门批准的项目投资工程总概算为基数，并按工程总概算的不同规模分档计算（具体计算方法见附件）。特殊情况确需超过上述开支标准的，应事前报财政主管部门审核批准。

业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%。

第二十三条 城建项目竣工后30日内，项目法人要及时编制项目竣工决（结）算、提供完整的项目资料，送财政部门。财政部门组织专家或社会中介机构对项目竣工结算、决算进行审查，并将审查意见报市政府审定，依据市政府审定结果下达预、决（结）算批复。未经财政部门审查工程竣工决（结）算的城建项目，发展改革、建设等部门不得办理竣工验收手续。城建项目工程预、决（结）算审查费用列入当年财政预算，由财政部门按规定支付。

第二十四条 城建项目实行竣工决算审计制。建设单位应当在建设项目初步验收结束后，按照规定向审计机关申请竣工决算审计。具备竣工决算审计条件的建设项目，审计机关应及时安排竣工决算审计。重点建设项目的竣工决算审计，由审计机关进行。对非重点建设项目的竣工决算审计，可由建设单位委托有资质的社会中介机构进行，其审计查证结果经审计机关同意后生效。审计机关对社会中介机构的审计质量进行监督检查，发现有问题的审计查证结果，不能作为建设项目竣工结算和验收的依据。经财政评审机构审查的财政性建设项目（工程）预（结）、决算，其审查结果报审计机关备案后，可作为审计结果。未经竣工决算审计的建设项目，计划、财政、建设及项目主管部门不得办理竣工验收手续。

第二十五条 城建项目竣工决（结）算报告未经市政府审定之前，预付工程款不得超过合同金额的80%；剩余合同金额的15%工程款待审查报告经政府审定后清算；竣工验收交付使用的城建项目，项目法人按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金。

第四章 监督管理

第二十六条 监察、发展改革、财政、审计、建设等部门依照各自法定职责，做好城市建设项目及资金的监督管理工作。对城市建设项目及资金管理负有监督职责的国家机关工作人员徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 建设单位管理人员和监理稽核等人员在现场签证过程中玩忽职守、徇私舞弊造成工程质量问题或给国家造成经济损失的，依法追究有关单位和人员的责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第二十八条 对资金管理混乱、收支手续不全、违反法定程序的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评并责令限期纠正；情节严重的，按有关规定处理。

对弄虚作假、虚报冒领、截留挪用资金的，予以追缴资金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第二十九条 本办法自2008年12月1日起施行。凡过去规定与本办法不符的，执行本办法。

附件：建设单位管理费总额控制数费率表











附件：


建设单位管理费总额控制数费率表

单位：万元

工程总概算
费率（%）
算 例




工程总概算
建设单位管理费

1000以下
1.5
1000
1000×1.5％＝15

1001一5000
1.2
5000
15+(5000-1000)×1.2％＝63

5001-10000
1
10000
63+(10000-5000)×1％＝113

1000l一50000
0.8
50000
113+(50000-10000)×0.8％＝433

50001-100000
0.5
100000
433+(100000-50000)×0.5％＝683

100001-200000
0.2
200000
683+(200000-100000)×0.2％＝883

200000以上
0.1
280000
883+(280000-200000)×0.1％＝963